UM BREVE PENSAMENTO SOBRE A RESOLUÇÃO FUNDAMENTADA: UMA MANIFESTAÇÃO DE PRERROGATIVA DE AUTORIDADE DA ADMINISTRAÇÃO?
Até à grande revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos sucedida em 2015, muito se dissertou sobre o regime constante do artigo 128.º desse mesmo diploma, pelas variadíssimas ambiguidades interpretativas que ele carregava. Desde logo, como ponto central, contestava-se a pertinência da existência da figura da resolução fundamentada, na medida em que ela pode ser vista como uma reminiscência da concepção entretanto mais ou menos ultrapassada de uma Administração que age autoritariamente e que pode, em determinadas circunstâncias, sobrepor-se ao poder jurisdicional.
Não obstante a revisão do CPTA de 2015, ao contrário do que podia indicar a lógica que regia o Anteprojecto do CPTA [2], o legislador empreendeu pelo caminho de deixar praticamente inalterada a norma sub judice. Isto é: não só manteve a figura da resolução fundamentada (enfrentando, portanto, a maioria doutrinária nacional que se pronunciava no sentido favorável à sua extinção), como igualmente optou por não resolver questões que careciam de clarificação, sendo disso exemplo a manutenção da referência à recepção do duplicado do requerimento [3], nos termos do então número 1 do artigo 128.º, do CPTA [4].
No entanto, através da Lei n.º 118/2019, de 07 de Setembro, entretanto actualizada pela Lei n.º 7/2021, de 26 de Fevereiro [5], procedeu-se, enfim, a várias alterações ao artigo 128.º do CPTA, que vieram apaziguar grande parte das apreensões interpretativas a tecer em torno dele. Desde logo, consagrou-se o momento da recepção do duplicado do requerimento como sendo o da citação. Procedeu-se igualmente à eliminação do prazo preclusivo de quinze dias para a entidade administrativa proceder à emissão da resolução fundamentada, se assim entendesse.
O único factor que, com efeito, não se alterou foi o próprio instituto da resolução fundamentada, que continua versado tout court no número 1 do artigo 128.º do CPTA. A actual redacção desta norma é a seguinte:
«Artigo 128.º
Proibição de executar o ato administrativo
1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a entidade administrativa e os beneficiários do ato não podem, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada na pendência do processo cautelar, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. […]»
A questão primordial que se coloca é: não será esta figura anacrónica nos actuais dias do Contencioso Administrativo? Que fundamento existe para ela ainda subsistir na nossa ordem jurídica? Por que motivo terá o legislador entendido não proceder à sua extinção?
Vários autores, entre os quais, JORGE PAÇÃO, entendem que, em abono do entendimento doutrinário e (algum) jurisprudencial dominantes, e também a bem da lógica de maior protecção dos particulares face às movimentações administrativas que têm vindo a reger as diversas alterações à lei processual administrativa, seria de preferir expurgar definitivamente esta figura da ordem jurídica, por não mais ter lugar nos dias de hoje.
Entende este autor:
«No entanto, ainda que a melhoria do regime constante do artigo 128.º do CPTA passasse, a nosso ver, em grande medida pela expurgação da resolução fundamentada e a consequente reconfiguração do modelo em torno da sua não existência, a verdade é que o legislador, pelo facto de querer preservar a resolução fundamentada, ignorou a imperiosa necessidade de realizar um conjunto significativo de “benfeitorias” no artigo 128.º do CPTA.» [6].
Não obstante o mérito deste raciocínio, entendemos, juntamente com MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, que esta possibilidade que (ainda) é conferida à Administração não é, de forma necessária, uma manifestação de uma Administração autoritária que não zela pelos interesses dos particulares. Pelo contrário: o facto de a entidade administrativa ter a faculdade de, quando ponderosas razões de interesse público assim o exigirem, emitir uma resolução fundamentada, tendo em vista opor-se à suspensão automática da eficácia de um acto administrativo, é per se uma forma de defesa do próprio interesse público — e, bem assim, do interesse de grande parte dos particulares. Como entende este autor:
«É verdade que o artigo 128.º coloca os contra-interessados numa posição mais gravosa do que o interesse público, na medida em que permite à Administração levantar a proibição de executar por razões de interesse público, enquanto não reconhece poder equivalente ao contra-interessados, em defesa dos seus interesses privados. Mas não nos parece que a diferenciação de posições seja arbitrária, na medida em que assenta na compreensível assunção da necessidade de privilegiar a proteção do interesse público.» [7] (Ênfase acrescentada).
Ademais, a supressão desta figura pode suscitar questões atinentes ao princípio da separação de poderes (cf. art.º 2.º e número 1 do artigo 111.º, ambos da CRP), ao colocar nas mãos do juiz cautelar a possibilidade de decidir a existência ou não de razões de interesse público. Advogamos que nenhum órgão jurisdicional, melhor que a Administração, pode saber as razões de interesse público que possam estar na base da emissão de uma resolução fundamentada.
Esta é, com efeito, uma função administrativa e que a ela deve continuar adstrita, no quadro da defesa do interesse público e no respeito pela Lei Fundamental. É, pois, por esse motivo que não seguimos o entendimento de que a resolução fundamentada possa ser um resquício de um exercício autoritário do poder administrativo. Pelo contrário: ela parece ser apenas uma decorrência lógica do normal exercício do poder administrativo, na medida em que é fundamental conservar a margem de discricionariedade administrativa, de forma a não colocar o poder jurisdicional na posição de paralisar ex cathedra a actividade administrativa e, no limite, de não assegurar o interesse público que será melhor conhecido, prima facie pela própria Administração.
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NOTAS DE RODAPÉ
[1] Este escrito não segue o novo Acordo Ortográfico.
[2] Para maior aprofundamento do Anteprojecto do CPTA, consultar PAÇÃO, Jorge (2016), Breves notas sobre os regimes especiais de tutela cautelar no código de processo nos tribunais administrativos revisto, Lisboa, e-Pública, Vol. III, Nº. 1, pp. 113 e ss, em especial o capítulo 2.1.
[3] A redação do número 1 do artigo 128.º do CPTA, até à sua alteração em 2019, dispunha o seguinte: «1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.» (ênfase por nós acrescentada).
[4] Sumariamente, a maior dúvida interpretativa sobre a questão da recepção do duplicado do requerimento prendia-se com o momento em que se considerava essa recepção. Entendia-se, tal como hoje já se encontra versado na norma, que esse momento é o da citação da entidade administrativa.
[5] Disponível para consulta in: https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=3161&tabela=leis&so_miolo=
[6] Vide, PAÇÃO, Jorge, op. cit., p. 115.
[7] ALMEIDA, Mário Aroso de (2017), Manuał de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, p. 449.
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