Os Contrainteressados em Processo Administrativo

 

Os Contrainteressados em Processo Administrativo

Introdução: conceito de legitimidade em processo administrativo

A figura dos contrainteressados encontra-se prevista no artigo 57º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA). Reza o artigo que “Para além da entidade autora do acto impugnado, são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.”

Antes de mais, é relevante entender-se o conceito de legitimidade processual. De acordo com o Professor Mário Aroso de Almeida[1], a legitimidade, à luz do CPTA, é um pressuposto processual e não uma condição de procedência da ação. Neste sentido, terá legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar como autor; terá legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação, como configurado pelo autor. Atenta-se ainda que o pressuposto processual de legitimidade distingue-se da figura do interesse em agir, podendo ocorrer um caso em que o autor tenha legitimidade, mas não interesse processual ou interesse em agir, por falta de uma necessidade efetiva de tutela judiciária. Expressão disso será o artigo 39º do CPTA, autonomizando a figura do interesse em agir.

O regime dos contrainteressados apoia-se, necessariamente, no regime da legitimidade passiva. Neste sentido, releva atentar ao artigo 10º do CPTA, que descreve, de forma sumária, a legitimidade passiva. A legitimidade passiva, nos termos do art.º 10, nº 1 desdobra-se em duas partes. Numa primeira parte, à semelhança do artigo 9º do CPTA, tem legitimidade passiva quem é contraparte na relação material controvertida. Contudo, a segunda parte do artigo alarga o conceito de legitimidade passiva, prescindindo da pré-existência de uma relação jurídica entre as partes na ação.

Os contrainteressados são bastante controvertidos em processo administrativo, surgindo dúvidas respeitantes a este regime. Analisaremos, neste sentido, duas das questões levantadas pela doutrina: uma, no que diz respeito ao conceito de parte, procurando entender se os contrainteressados são, afinal, parte; outra, no que diz respeito à tutela dos contrainteressados no processo administrativo.

A noção de parte em processo administrativo: em especial, os contrainteressados

Segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, em processo declarativo, as partes são os sujeitos figurativos que nele figuram como autor e como demandados.[2] Coloca-se a dúvida de se saber se os contrainteressados são, de facto, partes ou terceiros na ação. Como analisaremos, parte da doutrina considera que os contrainteressados são parte, embora haja doutrina discordante a este respeito. Esta discussão, que será mais concretamente desenvolvida, tem importantes consequências a nível prático, uma vez que ao considerar-se que os contrainteressados são terceiros, não estamos perante o regime do litisconsórcio necessário passivo (o que terá consequências, por sua vez, no regime da (i)legitimidade passiva).

Para a maioria da doutrina, o contrainteressado é considerado como parte. Para o Professor José Carlos Vieira de Andrade[3], os contrainteressados são legalmente concebidos como partes; contudo, deverão ser concebidos como “quase-partes” - uma figura autónoma e secundarizada relativamente à entidade demandada, não sendo exigida a sua intervenção no processo. Para o Professor Mário Aroso de Almeida[4], o universo dos contrainteressados é mais amplo, e por isso deve-se estender a todos aqueles que, por terem visto a respetiva situação jurídica definida pelo ato administrativo, têm o direito a não ficar à margem do processo, afastando-se do teor literal do artigo 57º. O Professor Vasco Pereira da Silva[5] também sufraga desta posição, considerando que os contrainteressados devem ser considerados sujeitos principais, lamentando a ausência de tratamento detalhado aos contrainteressados.

Existem, contudo, duas outras posições igualmente relevantes a este propósito.

Para o Professor Francisco Paes Marques[6], segundo o teor literal da lei, os contra-interessados embora demandados na ação, não fazem parte da relação material controvertida- considerando, assim, que ser parte na ação pressupõe fazer parte dessa relação. O Professor afirma que o legislador se confrontou com dificuldades de enquadramento da posição do contrainteressado, uma vez que esta é uma figura específica do processo administrativo. Ou seja, se por um lado o legislador tentou equiparar o contrainteressado à entidade demandada (encontrando-se ambos do lado passivo da relação processual, estando os dois vinculados ao caso julgado); por outro lado, no plano material, o legislador excluiu essa equiparação. Assim, o objeto do processo nas ações impugnatórias ou de condenação à prática do ato devido centra-se no exercício do poder público, exercido ou omitido. O artigo 66º, nº2 do CPTA determina que o objeto do processo é a pretensão do interessado, mas essa reivindicação tem sempre a Administração como destinatária- e por isso, tem de ser ela a desencadear os efeitos materiais desejados pelo autor. Em suma, não é admissível que o autor da ação formule pedidos dirigidos a uma atuação do contrainteressado, mas apenas a condutas que possam ser praticadas pela Administração. Posto isto, coloca-se a questão: qual é afinal a natureza dos contrainteressados? Na realidade, para o Professor, os contra-interessados caracterizam-se como sujeitos da relação jurídica administrativa multipolar (citando o Professor Francisco Paes Marques: “as relações jurídicas multipolares podem ser definidas como as relações jurídicas administrativas nas quais se confrontam dois ou mais interesses privados, e cuja conformação do respetivo exercício cabe à Administração Pública, mediante a adoção de um ato jurídico-público”[7]).

Finalmente, para o Professor Paulo Otero[8], à semelhança de parte da doutrina italiana[9], o contrainteressado é considerado um terceiro com uma tutela especial, uma vez que a sua ausência determina a ilegitimidade passiva.

A tutela dos contrainteressados em processo administrativo

          De acordo com as três diferentes posições doutrinárias, acerca dos contrainteressados, que analisámos há pouco- parte, sujeitos da relação jurídica administrativa multipolar, terceiro-, resta saber: qual é a tutela que estes sujeitos têm em processo administrativo?

          Parece suficientemente claro que para a corrente doutrinária que considera que os contrainteressados são parte principal, gera-se uma situação de litisconsórcio necessário passivo em relação à entidade autora do ato impugnado.[10] Para o Professor Vieira de Andrade, está-se perante um litisconsórcio imperfeito, uma vez não sendo necessária a intervenção da parte.[11]

          Diferente será necessariamente as posições dos Professores Francisco Paes Marques e Paulo Otero a este respeito.

          Para o Professor Francisco Paes Marques, a figura do litisconsórcio é “totalmente desajustada” neste contexto[12], uma vez que os contrainteressados não fazem parte da relação material controvertida, logo também não fazem parte do litígio. Por isso, para o Professor, nenhuma figura do processo civil é idónea a explicar a posição do contrainteressado no contencioso administrativo- não se afigurando um litisconsórcio necessário passivo, ainda que os contrainteressados tenham desde logo de ser identificados na petição inicial (artigo 78, nº2, alínea b) do CPTA) e citados quando a instância se constitui (artigo 81º, nº 1 do CPTA).

          Para o Professor Paulo Otero[13], ainda que considerando o contrainteressado um terceiro, estaremos perante um caso de tutela processual especial- consagrando-se um litisconsórcio necessário passivo, por duas razões, essencialmente: a função subjetivista e a função objetivista. Assim, o contrainteressado é chamado ao processo porque é, segundo a expressão da lei, titular de interesses que podem ser diretamente prejudicados com o provimento do recurso (expressão do princípio da tutela jurisdicional, nos termos do artigo 268º, nº4 da Constituição da República Portuguesa). Por outro lado, confere-se aos contrainteressados este estatuto por preocupações de natureza objetivista, todas elas relacionadas com valores essenciais da ordem jurídica, como é o caso do efeito útil da decisão judicial anulatória em recurso contencioso.

Conclusões

          A análise dos contrainteressados no processo administrativo tem efeitos bastante relevantes- como se observou-, estando perante sujeitos controvertidos no seio do contencioso administrativo. Observa-se, no entanto, que toda a doutrina, não obstante os diferentes entendimentos, considera os contrainteressados como uma figura essencial- sendo imprescindível a sua citação, sob pena de exceção dilatória, nos termos do artigo 89º, nº4, alínea e).

Consideramos que os contrainteressados não deverão ser tratados como partes principais do processo, mas sim secundários relativamente à entidade demandada, perfilhando o entendimento do Professor Vieira de Andrade.

          Em suma, e à semelhança do entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, consideramos que a figura dos contrainteressados não é suficientemente desenvolvida- traduzindo-se em diversas divergências, passíveis de gerar decisões danosas, e contrárias ao princípio da legalidade.

 

Laura Alves Bento

ST6, nº66242

 

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[1] (Almeida, 2016, p. 209 e 210)

[2] (Almeida, 2016, p. 58)

[3] (Andrade, 2019, pp. 265-266)

[4] (Almeida, 2016, pp. 252-253)

[5] (Silva, 2009, p. 373)

[6] (Marques, 2017)

[7] (Marques, 2017, p. 34)

[8] (Otero, 2001, p. 1074)

[9] (Corleto, 1992, p. 142 e ss.)

[10] (Almeida & Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 393)

[11] (Andrade, 2019, p. 267)

[12] (Marques, 2017, p. 31 e ss.)

[13] (Otero, 2001, p. 1080 e ss.)