Providências Cautelares no Contexto da Expansão do Aeroporto Humberto Delgado: Enquadramento Teórico e Análise do Caso Concreto
INTRODUÇÃO
As
providências cautelares têm uma grande importância no nosso ordenamento jurídico,
uma vez que estas representam instrumentos de proteção temporária e preventiva,
que visam assegurar a efetividade dos direitos ameaçados durante a morosidade
do processo.
Por
outro lado, a expansão do aeroporto Humberto Delgado, bem como o aumento do
número de voos por hora, tem gerado um intenso debate jurídico, político e
social em Portugal. A recente aprovação pela Câmara de Lisboa de uma
providência cautelar para suspender as obras de expansão e limitar o aumento de
voos reflete uma preocupação com os direitos dos cidadãos.
Para
evitar a violação desses vário direitos a Câmara Municipal de Lisboa aprovou a
preparação de uma providência cautelar. Este é um dos casos que demonstra a
elevada importância das providências cautelares para garantir uma tutela
jurisdicional efetiva.
Neste
trabalho, analisaremos inicialmente o enquadramento teórico das providências
cautelares, destacando seus fundamentos e aplicação prática. Por fim,
aplicaremos esse conhecimento ao caso concreto, examinando a sua conformidade
com os critérios legais e as possíveis implicações para as partes envolvidas e
para o interesse público.
Dado
o contexto, torna-se crucial a realização de uma abordagem teórica, de modo a
avaliar a pertinência e a probabilidade de sucesso da ação interposta pela
Câmara Municipal de Lisboa.
Neste trabalho, analisaremos inicialmente o enquadramento teórico das providências cautelares, destacando seus fundamentos e aplicação prática. Por fim, aplicaremos esse conhecimento ao caso concreto, examinando a sua conformidade com os critérios legais e as possíveis implicações para as partes envolvidas e para o interesse público, à luz das normas e do direito
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Contexto do caso
No
dia 9 de outubro foi aprovada uma proposta do PS (com os votos contra do
PSD/CDS-PP) para que a Câmara de Lisboa avançasse de imediato com uma providência
cautelar com o objetivo de impedir as obras de expansão no aeroporto Humberto
Delgado e o aumento no número de voos por hora.
Através
da Resolução do Conselho de Ministros n.º 67/2024, o Governo terá decidido pelo
aumento do número de voos por hora, passando de 38 para 45 (com os votos contra do PSD e do CDS-PP), tendo
mais tarde sido defendido pela Câmara Municipal de Lisboa, por unanimidade, a
necessidade de redução do número de movimentos por hora no aeroporto.
A
proposta aprovada prevê ainda a denúncia à PGR do incumprimento do regime jurídico
de avaliação de Impacte Ambiental (AIA), devido às obras ilegais, pela falta de
avaliação ambiental, previstas para a
expansão do aeroporto, conjeturadas pelo governo.
A
câmara de Lisboa pretende ainda impor uma ação contar a ANA por incumprimento
do Plano de Ação de Ruído, uma vez que não foram realizadas obras de
insonorização em habitações ou equipamentos. A câmara irá também prestar-se a
apoiar todos aqueles que desejarem prosseguir com ações populares autónomas.
De
modo a se proceder à análise da notícia, impõe-se a necessidade de realizar uma
abordagem teórica ao tema. Sendo assim, iremos expor o conceito de providência
cautelar e os vários tipos, partindo, de seguida, para uma enumeração dos pressupostos
processuais das providências cautelares e terminando com uma exposição dos
critérios de atribuição de providências cautelares.
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Providências cautelares: Introdução
O
ordenamento jurídico português estabelece um sistema de administração executivo,
consequentemente, isso traduz-se no facto de que a mera impugnação de um ato administrativo
não paralisa de imediato os seus efeitos.
Naturalmente,
os efeitos que o requerente quer impedir com a impugnação de um ato ilegal podem-se
vir a produzir. Esta situação poderá colocar em causa os direitos do
particular, podendo até favorecer o demandado devido à demora do processo. Além disso, a morosidade da justiça pode ainda
contribuir para o agravamento dos efeitos produzidos pelo ato. Ao ocorrerem
danos irreversíveis, o requerente que pretende ver os seus direitos tutelados pode
sair prejudicado já que acaba por não fruir plenamente da justiça.
O
Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA explica exatamente esta ideia dizendo que « os
riscos de produção de um dano irreversível devem ser repartidos pelas partes,
enquanto a causa principal esta pendente, uma vez que “ a duração do processo
não deve alterar o equilíbrio inicial de forças existentes entre as partes”,
nem muito menos deve permitir que uma delas perca ou ganhe antecipadamente a
causa ».[1]
Através
deste entendimento foram criados instrumentos acessórios para acautelar a
efetividade das sentenças proferidas nos processos principais, de modo a evitar
que a tutela dos direitos do autor não seja realizada de forma eficaz.
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Providências cautelares: Conceito
O
regime aplicável aos processos cautelares está previsto nos artigo 112.º a 134.º
do CPTA. Podemos definir providências cautelares como “um processo judicial nos
termos do qual alguém, mostrando fundado receio de que outrem cause lesão grave
e dificilmente reparável ao seu direito, requer providência conservatória ou
antecipatória adequada a assegurar a efetividade do direito ameaçado.”[2]
As
providências cautelares são, por isso, instrumentos acessórios que pretendem
garantir que, após proferida a sentença no processo principal, esta pode ser
efetiva, não tendo a sua efetividade sido posta em causa por qualquer
acontecimento na pendência do processo.
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Espécies de Providências Cautelares
O
artigo 112.º do CPTA no seu n.º 2 consagra a tipicidade das providências
cautelares que podem ser adotadas com as adaptações que se justifiquem.
Distinguem-se
dois tipos de providências cautelares: providências antecipatórias e providências
conservatórias.
As
providências cautelares antecipatórias são as indicadas para quando se pretenda
conservar um direito em perigo, que poderá ser prejudicado por medidas que
venham a ser adotadas.
ISABEL
CELESTE FONSECA dá o exemplo de um interessado que sofreu os efeitos de um ato administrativo
de conteúdo positivo e que pretende a sua impugnação. Sendo assim, a providência
cautelar teria por base a suspensão da eficácia do ato administrativo, prevista
no artigo 112.º, n.º 2 alínea a).[3]
Já
nas providências cautelares conservatórias o interessado permite que sejam
adotadas certas medidas, podendo envolver ou não a prática de atos
administrativos. Segundo o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[4], neste tipo de casos “a
tutela cautelar concretiza-se na intimação à adoção das medidas necessárias
para minorar as consequências do retardamento da decisão sobre o mérito da
causa”.
® Pressupostos Processuais das Providências Cautelares
É
necessário o cumprimento de vários pressupostos processuais para o pedido de
uma providência cautelar ser válido, sendo estes a legitimidade, o prazo e a
forma.
Relativamente
à legitimidade, possui legitimidade, tal como é referido no artigo 112.º n.º 1,
para requerer uma providência cautelar quem tiver legitimidade para intentar a
ação principal perante os tribunais administrativos. Esta legitimidade não cabe
apenas aos particulares, mas pertence também ao Ministério Público ou a
qualquer pessoa com interesse direto e pessoal que impugne um ato
administrativo.
Apesar
de se “poder” dizer que não existe prazo para a instauração de uma providência
cautelar, uma vez que estas podem ser requeridas em momento anterior, simultaneamente
ou após a propositura da ação principal (artigo 114.º, n.º 1), a verdade é que
quando a propositura da ação tiver de respeitar um prazo e este não seja
cumprido esta já não poderá ser intentada, sendo liminarmente rejeitada (artigo 116.º, n.º 2, alínea f)). No caso do
processo cautelar já se encontrar pendente por a providência ter sido intentada
em momento anterior à propositura da ação principal, nos termos do artigo 123.º,
n.º1, alínea a), o mesmo extingue-se.
Para
o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, no artigo 109.º n.º1 pode retirar-se, pelo
confronto entre o decretamento de providências cautelares e o processo cautelar
declarativo urgente de intimação para proteção de direito, liberdades e
garantias, “que é condição de admissibilidade da pretensão cautelar, para os
efeitos do disposto no artigo 116.º, n.º 2 alínea d), que a situação para a
qual o requerente pretende obter tutela se compadeça com uma regulação provisória
como é próprio da tutela cautelar”[5].
Por
fim, relativamente à forma, esta tem de respeitar o disposto nos artigo 114.º a
119.º do CPTA. Nos termos do artigo 114.º, n.º1, as providências cautelares têm
em todos os casos de ser apresentadas
mediante a apresentação de um requerimento autónomo. Os requisitos para o mesmo
estão previstos no artigo 114.º n.º 3.
®
Critérios de atribuição das providências
cautelares
Os critérios gerais de atribuição de providências estão previstos no n.º 1 e 2 do artigo 120.º do CPTA, existem também alguns outros critérios para os regimes especiais que estão previstos nos artigos 128.º a 134.º.
- Periculum in mora
Um
dos primeiros critérios é o periculum in mora, sendo este um dos
critérios mais importantes. O periculum in mora baseia-se essencialmente
no prejuízo causado pela demora do processo principal.
Nos
termos do artigo 120.º n.º 1 do CPTA, há periculum in mora quando “ haja
fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da
produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente
visa assegurar no processo principal ”.
A
providência cautelar deverá então ser aceite não só quando se demonstre que a
mora do processo irá tornar impossível a restituição da situação conforme a legalidade,
mas também quanto se demonstre que os danos produzidos seriam de “ difícil
reparação ”.
Apesar de no processo administrativo os critérios de atribuição de providências cautelares serem menos exigentes do que no processo civil, uma vez que o CPC fala numa “lesão grave e dificilmente reparável”, e tendo em conta que nem todos estes casos para o processo civil seriam dignos de tutela preventiva, para o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,[6] a jurisprudência tem sido demasiado exigente na avaliação dos possíveis prejuízos, uma vez que em certas ocasiões os prejuízos, apesar de prováveis, não se traduzem em factos concretos.
2. Critério da aparência do bom direito
O
fumus bonis irus, ou o critério da aparência do bom direito, juntamente
com o periculum in mora (quase) justificam
só por si a atribuição de uma providência cautelar.
Além do periculum in mora, para uma providência cautelar ser procedente também é necessário fazer uma avaliação da probabilidade de sucesso da ação principal sem, evidentemente, invadir os limites de juízo da ação principal.
3. Critério da ponderação de interesses
O
critério da ponderação de interesses distingue-se dos anteriores, uma vez que
apesar de não ser considerado um verdadeiro pressuposto é visto como uma
espécies de pressuposto negativo pela doutrina.
Apesar
dos critérios anteriores serem cumulativos estes podem não ser suficientes para
a procedência de uma providência cautelar. O artigo 120.º n.º 2 prevê que as
providências cautelares, apesar do preenchimento do n.º 1 do mesmo artigo,
ainda podem ser recusadas “quando, devidamente ponderados os interesses
públicos e privados em presença, os danos resultariam da sua concessão se
mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser
evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
®
Análise do caso concreto
Começando
a análise ao caso concreto, devemo-nos focar no estudo relativamente às
espécies de providências cautelares e qual parece corresponder melhor ao caso
concreto.
Parece-nos
óbvio que estamos perante uma providência cautelar antecipatória, uma vez que a
instauração desta providência por parte da câmara pretende evitar que o aumento
de voos e a expansão do aeroporto coloque em causa os direito ao sossego
cidadãos, devido ao aumento do ruído.
Relativamente
aos pressupostos, quanto à legitimidade a câmara municipal teria legitimidade
para intentar a ação principal nos termos do artigo 9.º n.º 2 , logo também
teria legitimidade para intentar a providência cautelar nos termos do artigo
112.º do CPTA
No
que toca à forma, a providência terá de ser interposta através de um
requerimento autónomo e respeitar o artigo 114º do CPTA.
No
campo dos critérios, o periculum in mora parece estar verificado uma vez
que, como sublinhou Inês Drummond, “as obras podem iniciar-se, se é que não
iniciaram já, por isso avançar com esta providência cautelar é urgente e
premente”[7]. Dar-se início ao processo
de expansão e, posteriormente, interromper definitivamente as obras por decisão
do tribunal implicaria um prejuízo substancial para os cofres públicos.
Por
outro lado, o fumus bonis irus também esta preenchido uma vez que se
verificando os direitos que estão alegadamente a ser violados, implicaria a
violação de direitos de personalidade, tais como o direito ao sossego que é uma
emanação da consagração constitucional do direito à integridade
física e moral da pessoa humana e, por isso, com assento constitucional.
Por
último, realizando uma ponderação de interesses verifica-se que apesar das
consequências, tais como, diminuições de lucro pela manutenção do número de
voos e sobrecarga do aeroporto por já não acautelar a demanda, o prejuízo
económico pela decisão do tribunal pela cessação das obras poderia avaliar-se
em torno de 233 milhões de euros [8] (valor previsto para as
obras de expansão). Por outro lado, a proteção dada pela constituição aos
direitos que estariam a ser violados também justificaria o interesse público na
suspensão das obras ou do seu início e a manutenção do número de voos
realizados.
Conclui-se
que apesar de poder haver um prejuízo simbólico este representa uma manutenção
da situação atual, enquanto a não concessão da providência resultaria em
prejuízos que poderiam ser evitados através da procedência da providência.
Sendo
assim, consideramos, pelas razões apresentadas, que será decretada a
providência, visto que os vários critérios de atribuição como o periculum in mora e o fumus
bonis irus encontram-se preenchido e, ainda relativamente aos pressupostos
processuais, não nos parece existir algum problema processual que justifique a improcedência
da providência.
Bibliografia
ALMEIDA,
Mário Aroso. Manual de Processo Administrativo. Almedina, 2024.
FONSECA,
Isabel Celeste. Curso de Direito Processual Administrativo: Teórico-Prático.
Almedina, 2021.
Webgrafia
Diário da Républica. “Procedimento
Cautelar (processo civil). Disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/procedimento-cautelar-processo-civil
ECO.
“Câmara de Lisboa prepara providência cautelar contra a ANA devido a aumento de
voos e obras no aeroporto (2024). Disponível em https://eco.sapo.pt/2024/10/30/camara-de-lisboa-prepara-providencia-cautelar-contra-a-ana-devido-a-aumento-de-voos-e-obras-no-aeroporto/
Observador.
“Aeroporto. Câmara de Lisboa prepara providência cautelar para impedir obras de
expansão” (2024). Disponível em https://observador.pt/2024/10/30/aeroporto-camara-de-lisboa-prepara-providencia-cautelar-para-impedir-obras-de-expansao/
RTP
notícias. “Aeroporto de Lisboa, Obras de expansão arrancam em dezembro” (2024).
Disponível em https://www.rtp.pt/noticias/economia/aeroporto-de-lisboa-obras-de-expansao-arrancam-em-dezembro_v1617943
Trabalho realizado por: Sofia Fernandes. Subturma 6. Nº 66506
[1] FONSECA, Isabel Celeste. Curso
de Direito Processual Administrativo: Teórico-Prático. Almedina, 2021.
Página 164.
[2] Diário da Républica. “Procedimento Cautelar (processo civil). Disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/procedimento-cautelar-processo-civil
[3] FONSECA, Isabel Celeste. Curso
de Direito Processual Administrativo: Teórico-Prático. Almedina, 2021.
[4] ALMEIDA, Mário
Aroso. Manual de Processo Administrativo. Almedina, 2024.
[5]
ALMEIDA, Mário Aroso. Manual de Processo Administrativo.
Almedina, 2024.
[6] ALMEIDA, Mário Aroso. Manual de Processo Administrativo. Almedina, 2024. Página
[7] ECO. “Câmara de Lisboa prepara
providência cautelar contra a ANA devido a aumento de voos e obras no aeroporto
(2024). Disponível em https://eco.sapo.pt/2024/10/30/camara-de-lisboa-prepara-providencia-cautelar-contra-a-ana-devido-a-aumento-de-voos-e-obras-no-aeroporto/
[8] RTP notícias. “Aeroporto de Lisboa, Obras de expansão arrancam em dezembro” (2024). Disponível em https://www.rtp.pt/noticias/economia/aeroporto-de-lisboa-obras-de-expansao-arrancam-em-dezembro_v1617943
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