O papel do Ministério Público no Contencioso Administrativo

 O Ministério Público (MP) desempenha um papel fundamental na garantia da justiça administrativa em Portugal, atuando como órgão autónomo responsável pela defesa da legalidade democrática e pela representação do Estado.

A questão da representação do Estado nos tribunais administrativos tem sido objeto de intensos debates jurídicos, especialmente após as alterações legislativas introduzidas em 2019 que ampliaram o papel do Centro de Competências Jurídicas do Estado (CCJE) nesse âmbito, visto que a conjugação das funções do MP tem levantado divergências no que se refere à sua imparcialidade.

O tema é complexo na medida em que envolve a autonomia do Ministério Público, a legitimidade do CCJE para coordenar a representação do Estado e conciliação entre a Constituição e a legislação infraconstitucional. Este contexto desafia a interpretação das normas constitucionais e processuais dando azo à questão de saber se o atual modelo consagrado na legislação assegura adequadamente os princípios fundamentais que regem a representação do Estado quando o MP se vê na posição de defender os interesses do mesmo (Estado) que possam colidir com o respeito pelo princípio da legalidade.

Assim, este estudo visa analisar as implicações jurídicas e constitucionais desta matéria ao ponto de se refletir sobre possíveis soluções ou caminhos para harmonizar os diferentes interesses em questão.

Fundamentação Constitucional e Legal do Ministério Público

O princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20º/1 da Constituição da República Portuguesa (CRP) assegura o acesso universal à justiça como um direito fundamental. Esta consagração constitucional reconhece, não apenas a igualdade de todos perante o sistema jurídico, mas também proíbe a denegação de justiça devido à insuficiência de meios económicos. Nesse contexto, o ministério público surge como um órgão essencial para a realização deste princípio, conjugando a defesa da legalidade com a promoção de interesses públicos fundamentais. A tutela jurisdicional efetiva constitui um dos pilares do Estado de Direito democrático, garantindo que os cidadãos possam recorrer à justiça para proteger os seus direitos e interesses legalmente protegidos.

A atuação do Ministério Público no âmbito da justiça administrativa é reflexo direto de sua função constitucional de assegurar o respeito pela legalidade e a proteção dos direitos fundamentais. conforme o disposto no Estatuto do Ministério Público (artigo 2º), o MP deve agir de forma objetiva, zelando pelo cumprimento da lei, independentemente de interesses políticos ou particulares.

Apesar do seu papel fundamental, a atuação do MP enfrenta desafios relacionados à sua imparcialidade e autonomia. A dupla função de representar o Estado e ao, mesmo tempo, zelar pela legalidade pode gerar conflitos, especialmente em situações em que interesses estatais colidam com os princípios de justiça. Esses desafios evidenciam a necessidade de uma revisão das funções atribuídas ao MP, de modo a garantir que a sua atuação continue pautada pela naturalidade e pela defesa do interesse público. O ministério público revela-se desta forma um elemento essencial na concretização do princípio da tutela jurisdicional efetiva, mas também enfrenta limitações que demandam reflexões sobre o seu papel no atual sistema jurídico-administrativo português.

Contextualizando a posição do Ministério Público no âmbito do processo administrativo, é de notar que a este são atribuídas funções que resultam do artigo 219º da Constituição da República e também do artigo 2º do Estatuto do Ministério Público: um órgão constitucionalmente competente a defender a legalidade democrática (artigo 219º/1 da CRP) no exercício da ação pública o que implica que este exerça os poderes que a lei processual lhe confere nomeadamente nos artigos 3º e 5º do Estatuto do Ministério Público e o artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Detém competência para assegurar a igualdade perante todos1 e é composto por magistrados hierarquicamente subordinados que não podem ser transferidos, suspensos aposentados ou demitidos senão nos casos previstos na lei como expõe o artigo 219º/2 CRP.

Inicialmente os seus poderes limitavam-se à representação do Estado e à defesa da legalidade em processos administrativos, mas foram ampliados com a reforma do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), nomeadamente, com a introdução do artigo 85º que atribui ao Ministério Público alguns poderes relevantes no processo administrativo como a legitimidade para a proposição de ações públicas para impugnação de atos administrativos que comprometam a legalidade democrática mesmo na ausência de interesse individual do lesado.

Este artigo alargou a intervenção do MP como não parte a todos os processos administrativos, incluindo ações relativas a contratos públicos e responsabilidade civil de entidades públicas. Essa ampliação reflete a defesa de direitos fundamentais, interesses públicos especialmente relevantes e interesses difusos (art. 9º/2). Anteriormente restrita a processos envolvendo o exercício de poderes de autoridade, impugnação de atos administrativos ou normas, a inovação reforça a atuação do MP em matérias de elevada relevância jurídica e social.

O artigo 85º do CPTA permite que, nos processos que sigam a forma de ação administrativa e não sejam promovidos pelo Ministério Público no exercício da ação pública, a secretaria deva informar o MP logo após a constituição da instância (art. 78º/1), remetendo cópia da petição inicial e documentos anexos. Essa comunicação permite ao MP tomar conhecimento preliminar do processo e avaliar, de forma sumária, a relevância dos interesses envolvidos para decidir sobre eventual intervenção. O prazo máximo para essa intervenção é de 30 dias, contado da apresentação das contestações ou da junção do processo administrativo aos autos, realizada posteriormente (art.84º).

A intervenção do MP deve ser justificada pela presença de valores ou bens constitucionalmente protegidos, como saúde pública, ambiente ou ordenamento do território, reforçando a defessa de interesses públicos de especial relevância (art. 85º/4).

Algumas das competências do MP que se encontram consagradas no CPTA são ainda:

→ detém legitimidade ativa para impugnar atos administrativos ilegais (artigo 55º/1 do CPTA);

→ pode assumir a posição de autor num processo que terminaria por desistência ou por outra circunstância própria do respetivo autor (artigo 62º/1 do CPTA);

→ pode requerer o prosseguimento do processo cautelar assumindo a posição de requerente (artigo 113º/5 do CPTA).

No exercício da ação pública, o MP age de forma independente e procura restabelecer a legalidade e proteger direitos fundamentais. contudo, a sua dupla função levanta problemas sobre a sua imparcialidade - os professores Sérvulo Correia e Vieira de Andrade destacam que a multiplicidade de funções do MP pode gerar contradições na medida em que a defesa da legalidade objetiva muitas vezes se torna inconciliável com a representação de interesses específicos do Estado, especialmente em ações onde este se apresenta como réu.

No Acórdão nº539/2024 de 16 de setembro de 2024 foi apreciada a inconstitucionalidade de uma questão que, embora já gerasse controvérsias, ganhou relevância sobretudo após 2019 – trata-se da representação do Estado pelo Ministério Público no Contencioso Administrativo influenciada pelas alterações legislativas nos artigos 11º e 25º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Em concreto, a questão suscita dúvidas de interpretação dos artigos 11º/1 e 25º/4 do CPTA não sendo certa a sua legalidade conforme o artigo 219º/1 da Constituição da República Portuguesa.

A questão jurídica prende-se com o facto destas disposições legais limitarem a função constitucional do Ministério Público como representante do Estado, conforme previsto na CRP, porque poria em causa a autonomia do Ministério Público enquanto órgão constitucional independente que passa a depender da iniciativa de uma entidade administrativa para exercer a sua função de representação e a própria natureza da função e representação faz com que se questione se a representação do Estado pelo MP será orgânica (vinculada diretamente ao estado como pessoa coletiva), legal (dependente de previsão legislativa) ou processual (circunscrita a determinados atos nos processos judiciais). Esta interpretação é essencial para determinar se o MP detém uma reserva de competência exclusiva nessa matéria ou se o legislador pode flexibilizar essa função.

Desta forma, desde as reformas de 2019 que é visível que o Ministério Público tem apresentado recursos ao Tribunal Constitucional (TC) com o objetivo de sustentar

que a interpretação conjunta dos artigos 11º/1 e 25º/4 do CPTA é incompatível com o disposto no artigo 219º/1 da CRP.

Também o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 794/2022 é alvo deste problema de patrocínio judiciário na medida em que se refere ao patrocínio do estado enquanto pessoa coletiva e isso circunscreve o problema porque, na generalidade das ações administrativas, mesmo quando estão em causa ações do estado surge a pergunta – quem deve ser demandado? (artigo 10º/2, 2ª parte). Apenas nas ações de declaração civil é que o estado deve ser demandado rigorosamente, ou seja, estamos a falar de um domínio estrito. Já nos casos de um órgão incorporado pelo estado, quem é demandado será o Ministério Público (art. 10º/2) e nesses casos não haverá tema de discussão porque o que aplicamos é o artigo 11º/1, ou seja, O ministério pode constituir advogado ou recorrer a solicitadores.

O Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre esta questão em vários processos (podemos destacar os Acórdãos nº 857º/ 2022; 794/2022; 796/2022 e 876/2022) e considerou inconstitucional a interpretação que restringe o papel do MP na representação do Estado, com base no facto da Constituição como norma de prevalência (o artigo 219º/1 da CRP estabelece uma função essencial do MP que não pode ser esvaziada por normas infraconstitucional bem como da competência natural do MP, isto é, a representação do Estado deve ser uma atribuição prioritária do MP, com eventual substituição apenas em situações específicas previstas na lei e devidamente fundamentadas.

Análise dos artigos em concreto:

→ Artigo 11º/1 do CPTA: estabelece que a representação em juízo de entidades públicas pode ser realizada por advogado, solicitador ou uma pessoa licenciada em Direito, sem prejuízo da possibilidade de o Estado ser representado pelo Ministério Público.

→ Artigo 25º/4 do CPTA: prevê que, nas ações contra o Estado, a citação seja dirigida exclusivamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que coordena a intervenção em juízo, em vez de o Ministério Público ser diretamente notificado.

Impacto prático das Alterações Legislativas

Com as alterações ao artigo 11º do CPTA, a representação do Estado pelo MP deixou de ser obrigatória, tornando-se uma faculdade. Contudo, ainda persiste o entendimento de que para garantir a efetividade da justiça administrativa, o MP deveria restringir-se à defesa da legalidade, eliminando a sua função de representação do Estado.

A principal consequência da atual redação do artigo 11º/1 e 25º/4 do CPTA é a transformação do papel do MP de representante natural para um interveniente subsidiário, visto que o CCJE assume o protagonismo inicial e o MP intervém apenas se solicitado, o que levanta preocupações sobre a eficiência na defesa do Estado, porque o JurisAPP pode não ter legitimidade para intervir em todos os casos, especialmente quando estão em causa direitos fundamentais ou litígios de interesse público e, por outro lado, a nível de conflitos institucionais, pois a dependência do MP ao JurisApp cria tensões na articulação entre ambas as entidades, prejudicando a representação do Estado.

Estes artigos revelam-se, então, inconstitucionais por violação do artigo 219º/1, visto que o Ministério Público detém o monopólio de casos. O facto de o artigo 25º/4 do CPTA atribuir ao CCJE a exclusividade para receber citações em nome do Estado e coordenar a sua intervenção em juízo, limita claramente o papel do Ministério Público e faz com que a citação do Estado seja dirigida a uma entidade que não tem, legalmente, competência para representá-lo enquanto pessoa coletiva e que a intervenção do MP passe a depender de uma decisão do CCJE o que compromete a sua autonomia constitucionalmente garantida. O professor Mário Aroso de Almeida defende que este artigo não deve ser entendido no sentido em que a citação seja dirigida unicamente ao CCJE mas que, alem de ser feita ao MP nos termos legalmente descritos, seja também dirigida ao CCJE e que permita que o órgão competente decida se a representação do Estado pelo MP se deve manter ou se deve cessar, procedendo nesse caso o próprio estado à constituição de advogado, solicitador ou licenciado em Direito.

Até 2019, a lei consagrava a solução de o Estado ser sempre representado pelo Ministério Público e, por isso, a citação seria dirigida aos procuradores do MP que exercem funções em cada um dos tribunais. Contudo, essa solução sempre foi criticada pela doutrina porque a missão de o Ministério Público aparecer como defensor e uma

parte não seria compatível com a outra missão do MP que se manifesta na atribuição de legitimidade pública ao mesmo para defesa da legalidade objetiva – daí que haja uma larga maioria a defender que se deveria intervir aqui e eliminar a competência de representação processual do Estado pelo Ministério Público. Assim, em 2019 o artigo 11º/1 parte final foi alterado e, portanto, passou a ser apenas uma possibilidade e não uma função a ser “sempre” cumprida ao que acresce nos termos do artigo 25º/4 quando o estado seja demandado, a citação não vai diretamente para o Ministério Público, mas sim para o Centro de Competências Jurídicas do Estado na lógica optativa.

A partir desse momento, nos processos em que não tem intervindo, o MP começou a arguir a inconstitucionalidade destas normas defendendo que violam o artigo 219º/1. É de salientar que as normas ainda estão em vigor, mas em fiscalização concreta da constitucionalidade o Tribunal Constitucional afirma em sentido afirmativo pela inconstitucionalidade porque se entende que se deve extrair desse artigo o exclusivo patrocínio judiciário do MP.

Na prática isto gera um problema porque temos uma incompatibilidade legal entre aquilo que está exposto na lei e a defesa restritiva por parte do TC afirmando que as situações que chegam contra o Estado, idealmente são dirigidas para o MP, ou seja, que do 25º/4 se transferem para o 11º.

Algumas soluções possíveis para a resolução do problema mencionado passam por uma revisão legislativa que implicaria a alteração dos artigos 11º/1 e 25º/4 do CPTA para que seja assegurado que o MP seja diretamente citado em ações contra o Estado, garantindo, assim a sua intervenção inicial e permitindo a substituição apenas nos termos da lei e, ainda, a criação de um corpo de advogados do Estado como sugerido pelo professor Mário Aroso de Almeida, instituindo um corpo jurídico próprio para representar o Estado em ações judiciais, separado do MP e do JurisAPP, o que asseguraria certamente maior especialização e eficiência. A interpretação corretiva das normas atuais seria também um caminho capaz de contornar esta questão, se interpretássemos o artigo 25º/4 do CPTA de forma a incluir o MP como destinatário inicial das citações, sem prejuízo da coordenação pelo JurisApp.

Em sede de divergência doutrinária, destacam-se duas posições principais: António Costa Neves Ribeiro defende a exclusividade do Ministério Público na representação do Estado em respeito à autonomia constitucional da magistratura fazendo, assim, uma interpretação restritiva do artigo 219º/1 da CRP. Por outro lado, Mário Aroso de Almeida propõe a harmonização da representação do Estado permitindo que o MP seja chamado apenas em casos específicos ou seja, subsidiariamente. Contudo, sustenta que o MP deve ser notificado diretamente para assegurar uma intervenção inicial.

Assim, a questão da representação do Estado no contencioso administrativo é central para o equilíbrio entre autonomia constitucional do MP e a flexibilidade legislativa na organização da Administração Pública. Embora a exclusividade do MP na representação do Estado não esteja claramente definida na Constituição, a legislação atual parece contrariar os princípios constitucionais ao transformar a intervenção do MP em algo meramente residual. A solução exige um equilíbrio entre a preservação do papel do MP e a criação de um modelo de representação mais eficaz e constitucionalmente adequado.

1 Vide: artigo 20º/1: “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”.

Bibliografia:

- Aulas práticas Professor Vasco Pereira da Silva

- Código de Processo nos Tribunais Administrativos

- Constituição da República Portuguesa

- Manual de Processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, 2020, 4ª edição

Rita Rodrigo Pereira Ribeiro

TA, Sub: 6

Nº: 62937