O duplo papel do Ministério Público no Contencioso Administrativo
Introdução:
O princípio da tutela jurisdicional efetiva constitui uma base fundamental no ordenamento jurídico português, refletido no artigo 20.º/N.º 1, da Constituição da República Portuguesa. Este preceito consagra o direito de acesso universal ao direito e aos tribunais para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, garantindo que a justiça não seja denegada por insuficiência de meios económicos. Nesse contexto, o Ministério Público assume um papel essencial, orientado pela proteção da legalidade e pela igualdade perante a lei. O Ministério Público é um organismo público dotado de autonomia institucional e estatuto próprio, composto por magistrados organizados de forma hierárquica, conforme disposto no artigo 219.º da Constituição e no artigo 2.º do Estatuto do Ministério Público. A sua missão principal é assegurar o respeito pela legalidade democrática, promovendo a justiça enquanto agente independente.
Antes da reforma do contencioso administrativo, a intervenção do Ministério Público era limitada à defesa da legalidade em casos específicos, nos quais atuava em nome próprio ou representando o Estado. Contudo, a entrada em vigor do artigo 85.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) ampliou o âmbito da sua atuação, permitindo-lhe intervir de forma mais abrangente na salvaguarda dos interesses públicos e na defesa dos direitos fundamentais. Entre as suas funções, destacam-se a capacidade de impugnar atos administrativos e a representação do Estado e outras entidades públicas. O artigo 55.º/N.º 1, alínea b), do CPTA, juntamente com o artigo 51.º/N.º 1, do ETAF, confere ao Ministério Público poderes processuais para propor ações nos tribunais administrativos. Estes poderes visam garantir a reposição da legalidade e a defesa do interesse público, assegurando uma fiscalização objetiva e proativa.
Função do Ministério Público:
No exercício da ação pública, o Ministério Público age de forma independente, com o objetivo de obter decisões jurisdicionais que promovam a legalidade democrática e a proteção de interesses coletivos. Esta função é especialmente relevante quando a ilegalidade em questão não prejudica apenas interesses individualizados, mas afeta o ordenamento jurídico em geral. Segundo o Professor Sérvulo Correia, a vertente democrática da atuação do Ministério Público fundamenta-se numa exigência de legalidade objetiva, que visa a salvaguarda dos direitos dos cidadãos.
Evolução legislativa:
No que concerne à representação do Estado, a sua evolução legislativa gerou alterações significativas. Até 2015, esta função era obrigatoriamente desempenhada pelo Ministério Público, conforme a redação anterior do art. 11.º do CPTA. A reforma desse ano introduziu a possibilidade de o Estado ser representado por advogados, conferindo-lhe uma maior flexibilidade na escolha de quem o representa em juízo. Esta mudança atendeu a críticas da doutrina, que apontavam para o risco de incompatibilidade entre a função de representação do Estado e a imparcialidade esperada do Ministério Público.
A problemática da imparcialidade é particularmente sensível em casos onde o Ministério Público intervém simultaneamente como defensor do Estado e como fiscal da legalidade. A Professora Alexandra Leitão destaca a contradição inerente a este duplo papel, considerando que tal situação pode levar a que o Ministério Público defenda atos administrativos manifestamente ilegais, comprometendo a sua função enquanto protetor da legalidade democrática.
Por sua vez, o Professor Vieira de Andrade refere que tal “atribui à instituição um papel dúplice, como parte processual, em que ora surge do lado do Estado, defendendo-o contra as ações do particular, ora aparece contra a Administração, ao lado do administrado, ou em vez dele”, ou seja, observa que a multiplicidade de papéis atribuídos ao Ministério Público cria uma ambiguidade na sua atuação. Em determinadas circunstâncias, o Ministério Público surge como defensor da Administração Pública contra ações de particulares; em outras, age ao lado do administrado ou até mesmo no seu lugar. Esta dualidade gera potenciais conflitos de interesse, dificultando a conciliação entre a defesa da legalidade e a representação de uma das partes num litígio.
A solução mais viável, muito discutida na doutrina, passa pela subtração total da função de representação do Estado ao Ministério Público. Tal competência deveria ser transferida para advogados contratados ou serviços jurídicos próprios, garantindo que o Ministério Público se concentre exclusivamente na sua missão principal: a defesa da legalidade democrática. Esta alteração reforçaria a imparcialidade e transparência da sua atuação, evitando conflitos de interesse e promovendo uma aplicação mais objetiva do direito.
Face ao exposto, o Ministério Público desempenha um papel indispensável na salvaguarda dos direitos fundamentais e no cumprimento da legalidade democrática. No entanto, a sobreposição de funções pode comprometer a imparcialidade e a eficácia da sua atuação. Esta separação evidente entre a defesa da legalidade e a representação do Estado é essencial para garantir a confiança no sistema judicial e a plena realização dos objetivos da justiça administrativa. Este ajuste permitiria ao Ministério Público concentrar-se exclusivamente na defesa do interesse público, assegurando uma atuação coerente e imparcial no sistema jurídico português.
Conclusão:
A lógica do Ministério Público é a defesa da legalidade e do interesse público. O Professor Vasco Pereira da Silva dizia antes, que havia uma restrição óbvia, visto que o Ministério Público nas situações de omissão não teria de estar a pedir a emissão do ato ao particular, portanto, significava que não fazia sentido aplicar aqui a intervenção do Ministério Público.
Porém, como já foi referido, o legislador resolveu em 2015, resolver esta discussão pela via legislativa - dizendo que o Ministério Público sem necessidade de apresentação de requerimento pode substituir-se ao particular. O Professor diria no entanto que, se o objeto do processo são os direitos e como o Ministério Público não tem direitos, não há objeto do processo se ele não está no quadro da defesa da legalidade do interesse público a substituir-se a outros que são titulares do direito. O Ministério Público só pode atuar para a defesa do interesse público e, não sendo esse caso, estamos perante uma situação que ele não é parte legítima.
Em conclusão, o Ministério Público tem um papel essencial na proteção dos direitos fundamentais e na preservação da legalidade democrática. Contudo, a sobrecarga de funções - como a defesa da legalidade e a representação do Estado - pode comprometer a sua imparcialidade e eficiência. É, então, crucial que haja uma separação clara entre essas funções para manter a confiança no sistema judicial e, assim, assegurar a eficácia da justiça administrativa. A transferência da responsabilidade pela representação do Estado para advogados ou serviços jurídicos especializados permitiria ao Ministério Público focar exclusivamente na seu objetivo de defender o interesse público e a legalidade, garantindo uma atuação mais imparcial e consistente no ordenamento jurídico português.
Bibliografia:
VIEIRA DE ANDRADE, José, A Justiça Administrativa, 2ª edição, Coimbra: Livraria Almedina, 2007;
PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Coimbra: Livraria Almedina, 2013;
LEITÃO, Alexandra, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, Coimbra Editora, 2013;
SÉRVULO CORREIA, José, A reforma do Contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Volume I. Coimbra Editora, 2001.
Francisca Santos,
N.º 66335.
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