O Regime Jurídico da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas (RRCEE) encontra-se atualmente consagrado na Lei n.º 67/2017, com alterações produzidas pela Lei n.º 3/2008, de 17 de julho. Este diploma rompe com o paradigma até então estabelecido pelo Decreto-Lei nº. 48 051, de 21 de novembro de 1967, que se limitava a prever a responsabilidade civil da Administração Pública.
Este regime dá resposta a um imperativo constitucional, pilar do Estado de Direito, consagrado no art.22º da Constituição da República Portuguesa (CRP) - princípio geral da responsabilidade patrimonial do Estado e entidades públicas. Nos termos deste preceito constitucional: “O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.
Desta forma, concretizando o princípio consagrado no art.22º da CRP, o RRCEE estabelece um regime baseado na divisão tripartida das funções do Estado, criando um regime unitário com carácter e âmbito global. Assim, regula-se a responsabilidade pela função administrativa (artigos 7º a 11º), pela função jurisdicional (artigos 12º a 14º) e pela função político-legislativa (art.15º). Esta abordagem tem em vista assegurar a tutela face às diversas atuações do Estado, refletindo os princípios de um Estado de Direito (cfr. Art.2º da CRP).
I. Evolução do Princípio de Responsabilização Civil Extracontratual do Estado
Para compreender este regime, é importante recuar no tempo e analisar a sua evolução, tanto em Portugal como noutros ornamentos jurídicos, que de certo modo acabaram seguir a mesma evolução dogmática. Esta análise permitirá entender a transformação do pensamento da doutrina e a consequente evolução do sistema jurídico e da jurisprudência.
Em Portugal o desenvolvimento do regime jurídico da responsabilidade civil do Estado pode ser dividido em três fases distintas. Antes do primeiro diploma legislativo que disciplinou a matéria, o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967, vigorava o princípio da irresponsabilidade do Estado, que prevaleceu em Portugal e em toda a Europa durante grande parte do séc. XIX. Segundo este entendimento, a soberania – enquanto expressão do poder supremo de uma sociedade politicamente organizada -, era considerada incompatível com o reconhecimento do instituto da responsabilidade civil extracontratual, instituto que já há muito existia no direito privado. Este princípio encontrava eco em ornamentos estrangeiros, como no direito britânico onde se defendia a ideia “The King can do no wrong”.
A doutrina de Édouard Laferrère, conselheiro do Conseil d’Était e um dos fundadores da ciência moderna do Direito Administrativo[1], ilustra este entendimento ao afirmar que “tratando-se de atos do poder público, a regra que domina é a da irresponsabilidade do Estado”. Segundo o autor, a responsabilidade estatal seria inexistente quando as funções do Estado estivessem diretamente relacionadas à soberania. Neste sentido, Laferrère especifica: “Por isso vimos que nem os atos legislativos nem os atos de governo nem os atos de guerra podem dar origem a uma ação de responsabilidade contra o Estado, qualquer que seja a culpa imputada aos seus representantes. É ainda o caso dos erros judiciários, porque a administração da justiça é, ela também, uma manifestação da soberania”.
Com a decisão do Tribunal de Conflitos no célebre caso “Arrêt Blanco”, de 1 de fevereiro de 1873, registou-se um marco fundamental no caminho para a responsabilização civil do Estado em França, que acabaria por influenciar profundamente o Direito Administrativo em vários países por toda a Europa, incluindo Portugal. A decisão consagrou três pontos fundamentais: (i) a possibilidade de responsabilização do Estado por danos causados aos particulares em consequência de atos de gestão pública, praticados por agentes que atuam em nome do serviço público; além disso ficou ainda consagrado (ii) a independência da responsabilidade civil do poder público administrativo independentemente de lei expressa e (iii) a autonomia dessa responsabilidade perante a decorrente das normas privatísticas[2].
Esta decisão foi, sem dúvida, um marco importantíssimo para o desenvolvimento do Direito Administrativo tal como o conhecemos hoje. A decisão deste caso representou uma rutura fundamental ao estabelecer o primeiro passo no caminho para a possibilidade de responsabilização civil do Estado por atos de gestão pública, consolidando também a autonomia do Direito Administrativo enquanto ramo jurídico com características e normas processuais próprias. Foi a partir deste caso que ficou clara a necessidade de uma jurisdição distinta para resolver os litígios relacionados com a administração pública, reforçando a separação entre os tribunais administrativos e os tribunais comuns. Este marco mostrou que os conflitos administrativos exigem um regime jurídico próprio adaptado às especificidades do poder público.
Ora, o surgimento da possibilidade de responsabilidade civil administrativa em 1873 começou a questionar o princípio da irresponsabilidade do Estado, até então consagrado e defendido por fundamentos constitucionais. Esta evolução foi impulsionada por dois fatores principais: a pressão doutrinal e jurisprudencial e a crescente intervenção do Estado na sociedade. Assim, à medida que a administração pública se desenvolvia no sentido de satisfazer necessidades coletivas, também a possibilidade de causar prejuízos e ressarcir tais danos começou a fazer sentido.
A transição para uma responsabilidade civil administrativa autónoma começou no final do séc. XIX, mas só se consolidou no séc. XX, com o Estado Social de Direito. Durante ainda o Estado Liberal de Direito, que caracterizou o séc. XIX, como já referimos, especialmente em França surgiu a obrigação de reparar danos causados pela atividade administrativa. Esta responsabilidade foi reconhecida como autónoma e independente das normas de direito privado, sendo por isso mesmo subordinada à competência da jurisdição administrativa[3].
No entanto, a afirmação de uma responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas, inclusive por atos de autoridade, é uma conquista do séc. XX e está intrinsecamente ligada ao modelo particular do Estado Social de Direito. Este modelo reforça o dever de proteção dos cidadãos e a obrigação de reparação de danos decorrentes da atuação administrativa, marcando uma rutura definitiva do princípio da irresponsabilidade estatal.
A evolução progressiva da responsabilidade do Estado por danos resultantes da sua atividade observou-se inicialmente no campo restrito da função administrativa. Este desenvolvimento refletiu-se nos diferentes sistemas jurídicos ao longo do séc. XX. Na Alemanha, o art.131º da Constituição de Weimar consagrou pela primeira vez a responsabilidade civil administrativa, marcando um avanço importante no regime jurídico germânico. Em Espanha, no art.41º da Constituição Republicana de 1931 reconheceu a responsabilidade civil administrativa, embora de forma subsidiária, priorizando a responsabilidade dos titulares dos órgãos e funcionários públicos. No Reino Unido, a responsabilidade civil das pessoas públicas foi formalmente estabelecida em 1947, com a entrada em vigor do Crown Proceedings Act, que permitiu que a Coroa fosse processada em certos casos, eliminando a tradicional imunidade soberana. Nos Estados Unidos da América, o Federal Torts Claims Act, também promulgado em meados do séc. XX, introduziu a possibilidade de os cidadãos processarem o governo federal por danos causados pela atuação dos seus agentes, desde que essa atuação não estivesse abrangida por exceções específicas.
No entanto, apesar do caminho no sentido da progressiva responsabilização do Estado, ainda se exclui, nesta fase inicial, as funções legislativa e jurisdicional. Para aqui chegarmos vai ser preciso que se ultrapassem alguns obstáculos ideológicos.
Em relação à função legislativa, o carácter geral e abstrato da lei são características que a tornam um símbolo da justiça, logo insuscetível de dar origem a danos ou sacrifícios individualizados. Esta perspetiva encontra fundamento em várias teorias filosóficas. John Rawls, por exemplo, na sua Teoria da Justiça como Equidade defende que a justiça depende da escolha de princípios sob um “véu de ignorância”, garantindo imparcialidade e igualdade. Desta mesma forma, a lei, ao ser geral e aplicável a todos, assegura a imparcialidade e evita privilégios ou descriminações, refletindo o ideal de justiça como equidade. E é precisamente esta análise sobre a justiça inerente à lei que demonstra o difícil caminho até à responsabilização do Estado com base na função legislativa. Além disto, podemos ainda considerar que tal julgamento seria entendido como uma afronta à legitimidade do legislador, pois, em concreto, quem lhe confere tal legitimidade somos nós, a Nação, através do Parlamento.
Além da função legislativa, também a função jurisdicional permanece, no seu núcleo, excluída da responsabilização do Estado. O argumento central para esta exclusão reside no facto de as sentenças serem definitivas e dotadas de força de verdade legal, característica que, por si só, inviabiliza a responsabilização fundada na ideia de culpa. É importante notar, no entanto, que a atividade jurisdicional pode dividir-se em duas situações distintas, que na altura já eram tratadas de forma diferente. No caso de danos imputáveis aos serviços jurisdicionais, decorrentes da sua organização, aplicavam-se as regras anteriormente previstas, pois considerava-se ser um caso de atuação administrativa. Por outro lado, quando se tratava de danos imputáveis ao próprio funcionamento dos tribunais – isto é, à própria ação judicial -, ainda não se tinha ultrapassado o princípio da irresponsabilidade do estado.
No entanto, o ornamento jurídico francês destacou-se, ainda no séc. XIX, ao introduzir, por meio da Lei de 2 de junho de 1895, a possibilidade de responsabilização do Estado por erro judiciário. Esta lei reconheceu o direito à indemnização por parte de indivíduos condenados que, em processo de revisão criminal, fossem declarados inocentes[4].
Centrando a análise no ornamento jurídico português, verificamos que até ao séc. XIX vigorava o princípio da irresponsabilidade jurídica do Estado e dos seus agentes, salvo o caso já mencionado, incluindo no âmbito da função legislativa. Este princípio manteve-se inalterado mesmo após a reforma constitucional de 1933, no campo da função legislativa, sendo que, apesar de poucos, já apresentava avanços na função jurisdicional.
No entanto, antes de centrar a análise neste ponto, relativamente aos danos provocados aos particulares na sequência de reformas legislativas, importa sublinhas que este paradigma só começou a ser questionado no séc. XX, em grade parte devido às contribuições doutrinais de autores como o professor Afonso Rodrigues Queiró. Este defendeu que o Estado deveria indemnizar os particulares pelos danos decorrentes da lei, argumentando que “as reformas legislativas indispensáveis ou oportunas não devem operar apenas à custa dos direitos de certos indivíduos, mas antes à custa de todos os cidadãos”.
Fazendo uma análise mais concreta, verificamos que o Código de Seabra (vigente entre os anos de 1867 e 1868) regulava a responsabilidade dos funcionários públicos nos art.2399º e 2400º. O art.2399º dispunha que “os empregados públicos, de qualquer ordem de graduação que sejam, não são responsáveis pelas perdas e danos, que causem no desempenho das obrigações que lhes são impostas por lei, exceto se excederem ou não cumprirem, de algo modo, as disposições da mesma lei”. Já o art.2400º acrescentava que “se os ditos empregados, excedendo as atribuições legais, praticarem atos, de que resultem para outrem perdas e danos, serão responsáveis do mesmo modo que os simples cidadãos”.
Em 1930, pelo Decreto-Lei n.º 19 126, de 16 de dezembro, alterou o art.2399º, estabelecendo que o Estado passaria a responder solidariamente com os seus agentes, mas apenas no âmbito dos chamados atos de gestão pública. Três anos mais depois, a reforma constitucional de 1933 introduziu o “direito de reparação de toda a lesão efetiva”, mas esta previsão revelou-se vazia, uma vez que remetia a sua regulamentação para legislação ordinária que não existia (“(...) conforme dispuser a lei”). Posteriormente, o Código Administrativo de 1936 trouxe avanços ao regular a responsabilidade das autarquias locais nos casos de atuação ilícita dos seus funcionários. Contudo, no campo da responsabilidade jurisdicional, nada ainda havia sido estabelecido. Portanto, podemos perceber que toda esta sequência de acontecimentos vai de encontra ao que foi até aqui dito.
Foi somente com a Constituição de 1976 que se operou uma mudança paradigmática no regime jurídico até então vigente. Nesse ano, introduziu-se o atual art.22º que ampliou significativamente a responsabilidade do Estado, abrangendo por fim este regime a todas as suas funções. Em articulação com este, o art.29º, n.º 6 trouxe a primeira previsão expressa de responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes da função jurisdicional ao estabelecer que “os cidadãos injustamente condenados têm direito, nas condições que a lei prescrever, à revisão da sentença e à indemnização pelos danos sofridos”. Este modelo, ao garantir a proteção dos cidadãos injustamente condenados, aproxima-se do sistema consagrado em França cerca de 80 anos antes, refletindo uma evolução convergente nos ornamentos jurídicos europeus.
Esta consagração, no entanto, ainda está limitada à responsabilidade decorrente de erro judiciário. A este respeito, o art.225º do Código de Processo Penal (CPP) estabelece o dever de indemnização por parte do Estado nos casos de prisão preventiva injustificada, desde que resulte de erro grosseiro na apreciação dos pressupostos de facto que a fundamentam. Este dever de indemnizar é afastado se o preso tiver concorrido, por dolo ou negligência, para o referido erro.
Este avanço no ornamento jurídico português converge com os princípios consagrados em normas internacionais de direitos humanos, como a Declaração Universal do Direitos do Homem (DUDH), que proclama, no seu art.3º, o direito de todo o indivíduo à liberdade e à segurança, e, no art.9º, a proibição de prisões arbitrárias. Igualmente, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), ratificada em Portugal pela Lei n.º 65/78, de 13 de outubro, estabelece, no art.5º, que ninguém pode ser privado da sua liberdade, salvo nos casos previstos por lei e com a garantia de apresentação perante a autoridade judicial competente. Desta forma, observamos uma evolução e uma ampliação do regime previsto anteriormente no Código de Seabra e na Constituição de 1933.
Importa notar as restrições existentes no art.216/2 da CRP e art.5º do Estatuto dos Magistrados Judiciais que estabelecia que, apesar da possibilidade de responsabilidade por danos decorrentes da atividade jurisdicional por erro grosseiro, “os juízes não podem ser responsabilizados pelas suas decisões, salvo as exceções consignadas na lei”.
Como último estágio da evolução deste regime, destaca-se a adoção da Lei 67/2007, de 31 de dezembro. No início da década de noventa iniciou-se uma reformulação do regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado. Impunha-se a criação de criação de um diploma legislativo que, de forma geral, reconhecesse o direito dos cidadãos a uma indemnização por danos decorrentes da função jurisdicional e não só.
Era, assim, necessária a concretização do art.22º da CRP, uma vez que a existência do art.216/2, ao prever exceções a este regime, poderia esvaziar o princípio da responsabilidade finalmente consagrado. Tornou-se evidente a necessidade de criar um regime jurídico detalhado e uniforme sobre a matéria, que incluísse, além das condições de responsabilidade do Estado, as condições de responsabilidade dos juízes e dos agentes do Ministério Público, previstas nos respetivos estatutos das magistraturas. Este regime deveria abranger, entre outras disposições, normas especificas aplicáveis às ações de regresso e determinar as competências jurisdicionais para as diferentes modalidades de ações.
Foi a 30 de janeiro de 2008 que entrou em vigor a lei que aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (RRCEE). Dispõe o seu primeiro artigo que este regime tem como objetivo estabelecer o quadro jurídico aplicável à responsabilidade por danos resultantes do exercício das funções legislativa, jurisdicional e administrativa.
Até então, esta responsabilidade era regulada por normas previstas em diferentes diplomas, como a CRP, CPA e CPP e legislação ordinária.
O RRCEE tem dois objetivos centras: no plano interno, assegurar a plena efetivação do art.22º da CRP, que consagra o direito à indemnização por lesão de direitos fundamentais causada por ações ou omissões do Estado; no plano externo, alinhar a responsabilidade do Estado português com as exigências da jurisprudência comunitária, especialmente no que diz respeito à responsabilidade dos Estados-Membros por violação do direito comunitário.
Com este regime, consolidou-se o entendimento de que nenhuma ação ou omissão cometida em nome do Estado e no interesse da coletividade pode ser imune ao dever de reparar os danos causados a particulares. Embora as condições e circunstâncias da reparação possam ser discutidas, o princípio da responsabilidade do Estado já não é objeto de controvérsia.
II. A evolução da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado no âmbito do Contencioso Administrativo
Após a análise do desenvolvimento do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, avançamos agora para a sua evolução em termos processuais, de forma a perceber como os avanços materiais tiverem repercussões no campo do contencioso.
A matéria da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas públicas sempre suscitou críticas quanto à jurisdição competente, o que levou a reformas significativas e sucessivas ao longo de décadas. Esta análise percorre três fases principais, culminando no regime atual que, contudo, ainda enfrenta desafios práticos.
1. A primeira fase: Decreto-Lei n.º 48 051, de 1967
Na sequência do que foi visto, percebemos o ponto de partida desta análise tem de ser o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967 – diploma que representa um marco no campo da responsabilidade civil do Estado, rompendo com paradigmas tradicionais ao estabelecer um regime legal que previa, pela primeira vez, a responsabilidade civil pública.
Ora, o critério central adotado por este regime baseava-se na distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada. Entendia-se como ato de gestão pública aqueles praticados por órgãos ou agentes da Administração Pública no exercício de poderes públicos, ou seja, sob o domínio de normas de direito público. Atos de gestão privada, por sua vez, seriam atos praticados pela Administração Pública em condições de igualdade com os particulares, regendo-se por normas de direito privado.
Com base nesta bipartição, a qualificação do ato causador de prejuízo era o primeiro passo essencial para determinar tanto o regime jurídico aplicável como consequentemente a jurisdição competente. Se o ato fosse qualificado como gestão privada, aplicar-se-ia o direito civil, sendo a jurisdição comum (Tribunais Judiciais) competentes. Se, por outro lado, o ato fosse qualificado como gestão privada, aplicar-se-ia o direito administrativo, sendo competente a jurisdição administrativa (Tribunais Administrativos).
Este sistema evidencia a existência de uma dupla jurisdição aplicável aos casos de responsabilidade civil extracontratual do Estado, refletindo a fragmentação típica da época. É importante notar que este regime se limitava à responsabilidade do Estado no âmbito da função administrativa, não abrangendo ainda as funções legislativa e jurisdicional, que, como vimos anteriormente, só ganham previsão anos mais tarde.
Na prática, este sistema trouxe desafios significativos, particularmente na qualificação dos atos administrativos, cuja natureza nem sempre era clara. Isto gerou controvérsias sobre o foro competente para julgar as ações, e consequentes atrasos processuais. Além disso, este regime bipartido expôs outras limitações, como a incapacidade de lidar a complexidade das relações administrativas do final do séc. XX.
Neste período, o direito administrativo enfrentava desafios decorrentes da ampliação da atuação do Estado em áreas que dificilmente poderiam ser enquadradas na dicotomia entre gestão pública e privada. Assim, apesar da tentativa de clarificação jurisdicional no campo administrativo, o regime revelou-se inflexível e insuficiente para acompanhar esta evolução. Estas limitações abriram caminho para a segunda fase desta evolução normativa.
2. Segunda fase: reforma de 2002
De acordo com os artigos 212º, n.º 3 e 211º, n.º 1 da CRP, o ornamento jurídico português consagra o princípio da dualidade das ordens jurisdicionais, distinguindo entre tribunais judiciais e tribunais administrativos e fiscais. Estes últimos constituem uma ordem jurisdicional autónoma e paralela à jurisdição comum, com competência própria.
Nos termos do art.212º, n.º 3 da CRP, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Contudo, a Constituição não define expressamente o conceito de “relações jurídicas administrativas”, deixando essa delimitação a cargo da doutrina e jurisprudência.
Diogo Freitas do Amaral oferece uma definição relevante, afirmando que as “relações jurídicas administrativas” incluem toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que envolvam o exercício de poderes ou deveres públicos conferidos por normas de direito administrativo. Importa notar que esta definição ressalva a natureza pública das relações subjacentes, constituindo o núcleo essencial da jurisdição administrativa.
Portanto, este preceito constitucional funciona como uma cláusula aberta, sem delimitar de forma objetiva os litígios que podem ser apreciados pelos tribunais administrativos. Por esta razão, o legislador dispõe de certa discricionariedade para definir o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, desde que não desvirtue os princípios constitucionais subjacentes. Assim, diplomas como o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aplicado em 2002 e o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado (RRCEE), que vem a ser aplicado anos mais tarde, tornam-se fundamentais para compreender o alcance e as competências desta jurisdição, especialmente em matérias como a responsabilidade civil extracontratual do Estado. Pelo que se revela essencial analisar as normas legais que delimitam o âmbito da jurisdição administrativa, de modo a assegurar que os litígios administrativos são resolvidos de forma adequada e conforme princípios constitucionais.
2.1 O ETAF e a superação do regime anterior
A reforma do sistema em 2002 trouxe mudanças significativas ao contencioso administrativo, nomeadamente com a consagração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) - iniciando aqui a segunda fase da evolução no regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado. Nesta altura, o princípio da irresponsabilidade estatal já tinha sido ultrapassado, consolidando-se o entendimento de que o Estado pode ser responsabilizados por danos decorrentes das suas funções. O art.4º, n.º 1, alíneas g), h) e i) do ETAF abordam expressamente esta matéria abandonando o antigo sistema de distinção entre atos de gestão pública e privada.
Esta mudança transferiu para os Tribunais Administrativos a competência para julgar todos os litígios relacionados com a responsabilidade civil pública. No entanto, a regulamentação desta responsabilidade não foi completamente uniforme. A responsabilidade decorrente da função jurisdicional, por exemplo, só foi amplamente regulada em 2008, com a Lei n.º 67/2008.
Apesar dos avanços, a aplicação prática do regime continuou a gerar controvérsias, especialmente em relação à alínea g) do art.4º, n.º 1. Foram levantadas diferentes interpretações: uma visão restritiva, que mantinha a antiga distinção entre atos de gestão publica e privada; uma interpretação mais ampla, baseada no critério da natureza da relação jurídica (cfr. Art.212/3 da CRP e 1º, n.º 1 do ETAF); e uma visão subjetiva, que considerava competente o tribunal administrativo apenas quando a administração fosse ré no litígio. Estas divergências contribuíram para perpetuar incertezas nos particulares quanto à competência jurisdicional a recorrer em caso de litígio, dificultando a aplicação uniforme do regime.
3. Terceira fase: Lei 67/2007
Em 2008, a Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, introduziu um regime unificado de responsabilidade civil do Estado, com o objetivo de solucionar problemas anteriormente existentes no contencioso administrativo, nomeadamente a fragmentação normativa e as dificuldades na delimitação de competências. Este novo regime abrange, por fim, as funções administrativa, legislativa e jurisdicional do Estado (art.1º, n.º 1 RRCEE), ampliando significativamente o seu âmbito.
Apesar deste avanço, subsistem ambiguidades. Um dos principais desafios está na interpretação do conceito de “prerrogativas de poder público” (art.1º, n.º 2). Este preceito considera a função administrativa abrangente de ações ou omissões praticadas no exercício dessas prerrogativas ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. A doutrina divide-se quanto ao alcance deste conceito: uma corrente interpretativa, que encontra apoio em decisões jurisprudenciais, considera que a referência às prerrogativas mantém uma ligação ao regime anterior, que distinguia atos de gestão pública e privada; em contrapartida, o professor Vasco Pereira da Silva defende que este conceito é secundário face à extensão da expressão “reguladas por disposições ou princípios de Direito Administrativo”. Para o professor, esta formulação engloba todas as atuações reguladas por normas de direito administrativo, tornando desnecessária a distinção entre atos de gestão púbica e gestão privada. Esta interpretação é reforçada pelo art.1º, n.º 5, que explicita a extensão da responsabilidade a entidades privadas que atuem em contextos administrativos.
O regime também trouxe avanços na delimitação de competências, como evidenciado no critério subjetivo estabelecido pelas alíneas f), g) e h) do art.4º, n.º 1 do ETAF. Podemos verificar que a alínea f) abrange pessoas coletivas de direito público; a alínea g) regula a responsabilidade pessoal dos titulares de órgãos e agentes públicos por atos praticados no exercício das suas funções, desde que haja dolo ou culpa grave (ex vi art.8º, RRCEE); e, a alínea h) trata de entidades privadas que atuem no exercício de poderes públicos, como concessionários de serviços públicos.
Estes critérios ajudam a estruturar o regime e a clarificar a aplicação da responsabilidade civil. Contudo, a interpretação do n.º 5 do art.1º do RRCEE continua a gerar debates. Este estabelece que: "As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público (...) são também aplicáveis à responsabilidade de pessoas coletivas de direito privado (...), por ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo".
A maior parte dos autores defende que este regime deve ser aplicado a todas as ações administrativas realizadas por entidades privadas. Contudo, existem correntes doutrinárias que propõem uma interpretação mais restrita, segundo a qual o regime apenas seria aplicável nos casos em que essas entidades estivessem a exercer diretamente funções administrativas, através da prática de atos administrativos.
Apesar de o regime unificado ter vindo a colmatar muitas das lacunas do passado, ainda subsistem dificuldades, tanto práticas como teóricas, no que toca à aplicação uniforme das normas às entidades privadas. Embora a distinção entre gestão pública e privada tenha perdido parte da sua importância, continua a gerar controvérsias no âmbito jurídico.
Trabalho realizado por:
Madalena Elias Marques
N.º de aluno: 66270
[1] LAFERRIÈRE, Edouard - Traité de la jurisdiction administrative et des recours contentieux, vol. II, 1989, p. 174, apud GARCIA, Maria da Glória Ferreira Pinto Dias - A Responsabilidade Civil do Estado e demais Pessoas Colectivas Públicas, CES, www.ces.pt/download/570/RespCivil%20Estado.pdf, p. 5; CAUPERS, João - Notas sobre a responsabilidade civil do Estado, www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/jc_MA_5351.doc.
[2] SOUSA, Marcelo Rebelo de/MATOS, André Salgado de – Responsabilidade Civil Administrativa - Direito Administrativo Geral, op. cit., p. 12-15.
[3] GARCIA, Maria da Glória Ferreira Pinto Dias - A Responsabilidade Civil do Estado e demais Pessoas Colectivas Públicas, CES, p www.ces.pt/download/570/RespCivil%20Estado.pdf, p. 6-9
[4] SOUSA, Marcelo Rebelo de/MATOS, André Salgado de – Responsabilidade Civil Administrativa - Direito Administrativo Geral, op. cit., p. 12-15; GARCIA, Maria da Glória Ferreira Pinto Dias - A Responsabilidade Civil do Estado e demais Pessoas Colectivas Públicas, op. cit., p. 6-9.
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