A causa de pedir no Contencioso Administrativo - breve análise do artigo 95.º do CPTA (Sofia Ferreira)

 

A CAUSA DE PEDIR NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – BREVE ANÁLISE DO ARTIGO 95.º DO CPTA

Sofia Figueiredo Ferreira[1]

            A matéria do objeto do processo no Contencioso Administrativo é inegavelmente propícia ao surgimento de divergências doutrinárias, por exemplo, e sobretudo, no que diz respeito ao que os Autores consideram que deve ser mais valorizado no seu seio – se os factos que constituem a causa de pedir, ou a sua qualificação jurídica que se consubstancia no pedido – dividindo as posições doutrinárias em teorias processualistas e teorias substancialistas, respetivamente.[2] No entanto, e independentemente da visão adotada a este respeito, levanta-se nova querela doutrinária naquilo que concerne, mais especificamente, à natureza da causa de pedir no Contencioso Administrativo, a qual é indissociável, por sua vez, do entendimento que se adotar a respeito da natureza do processo administrativo globalmente considerado.

            De acordo com a antiga conceção, profundamente objetivista, do processo, que encarava o Contencioso Administrativo como a mera tutela da legalidade e do interesse público, ignorando as posições subjetivas dos particulares, a causa de pedir não era mais do que a apreciação integral da atuação administrativa trazida a juízo, «de modo a permitir uma consideração objetiva da legalidade ou ilegalidade do ato em face de todas as possíveis normas aplicáveis e no que respeita a todas as possíveis fontes de invalidade».[3]

Contudo, Vasco Pereira da Silva sublinha uma certa dissonância verificada na transposição desta visão objetivista para o ordenamento jurídico português, pelas mãos de Autores como Marcello Caetano e Freitas do Amaral e pela jurisprudência do S. T. A.[4] De facto, esta doutrina clássica considerava que aquilo que relevava para a determinação da causa de pedir eram as alegações do autor referentes ao ato administrativo, mais concretamente o tipo de invalidade de que padecia o ato e a fonte da mesma, ou seja, o vício que lhe estava subjacente, como escreve Freitas do Amaral.[5] Era com base nesta teoria da legalidade dos atos administrativos, que sugere um leque de vícios possíveis do ato administrativo – usurpação de poder, incompetência, vício de forma, violação de lei e desvio de poder [6]– e que os encara até como elementos do próprio ato[7], que a doutrina clássica encarava o controlo da atuação administrativa e a causa de pedir, despidos de qualquer consideração pelos direitos lesados dos particulares, e, por isso, numa lógica, que ainda se pode dizer, objetivista.[8]

            Em oposição a esta teoria dos vícios, cujo elenco considera ter um caráter ilógico e incompleto[9], Vasco Pereira da Silva reitera que deve ser adotada uma perspetiva subjetivista do Contencioso Administrativo, a qual permite uma tutela jurisdicional efetiva plena dos direitos dos particulares, que é o mesmo que dizer, um controlo pleno da legalidade da atuação administrativa.[10] Isto tem reflexo, como já se disse, na perspetiva adotada pelo Autor quanto à natureza da causa de pedir, que se encontra sempre em ligação estreita com os direitos dos particulares.[11] De facto, não é o ato administrativo, na sua globalidade, que constitui o objeto do processo, mas sim o ato enquanto lesivo de direitos dos particulares, e que foi trazido ao processo através das suas pretensões.[12]

            Por essa razão, o Autor encara com satisfação a orientação adotada aquando da Reforma do Contencioso Administrativo, tendente a consagrar a referida matriz subjetiva[13], que vai ao encontro dos preceitos do n.º 4, do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 2.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. As implicações de tal entendimento na causa de pedir estão consagradas no artigo 95.º do CPTA, o qual analisaremos de forma muito breve em seguida.

            No n.º 1, do artigo 95.º lê-se: “A sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.” A este propósito, Sofia David fala de uma emanação do princípio do dispositivo e de um novo processo que se assume de partes iguais (cf. artigo 6.º do CPTA), a par daquilo que estatui o n.º 1, do artigo 3.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA: “O tribunal não pode resolver o conflito de interesses que a ação pressupõe sem que a resolução lhe seja pedida por uma das partes e a outra seja devidamente chamada para deduzir oposição.”[14]  Para Vasco Pereira da Silva, o n.º 1 do artigo 95.º do CPTA corresponde à consagração de um princípio geral de contraditório no Contencioso Administrativo, ainda que «temperado» pela consagração de poderes do juiz, relativamente àquelas questões cujo conhecimento oficioso a lei «permita ou imponha».[15] Como o processo é configurado essencialmente pelas alegações das partes (processo de partes), no tocante à causa de pedir, infere-se que a mesma é determinada em função das pretensões dos sujeitos. Aqui subjaz a ideia, já mencionada, de uma ilegalidade não absoluta, mas relativamente considerada, num laço apertado com os direitos dos particulares. [16]

            Por sua vez, no n.º 3 do mesmo artigo, lê-se: “Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório.” De forma a fazer um balanço daquilo que aqui é estatuído, Vasco Pereira da Silva sugere a divisão da norma em duas partes. A primeira corresponde ao primeiro comando dirigido ao tribunal que corresponde, de forma sucinta, a que o julgador aprecie a integralidade do(s) direito(s) alegado(s) pelo particular.[17] De facto, só num cenário em que o juiz não toma um conhecimento parcial, apenas, das ilegalidades, é que se garante a proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares.[18] Esta não é, portanto, para o Autor, uma exceção, para os processos impugnatórios, à regra geral constante do n.º 1, nem constitui nenhum alargamento do objeto do processo para além das pretensões das partes. [19] No mesmo sentido, pronunciou-se Mário Aroso de Almeida que realça a importância do papel deste preceito ao destinar-se a evitar as situações em que, tendo o tribunal anulado um ato administrativo por um determinado vício, a Administração possa vir renovar o ato invocando um argumento que já tinha invocado da primeira vez e cuja legalidade o interessado já da primeira vez tinha contestado, mas sem que o tribunal sobre ele já se tivesse pronunciado.[20]

            A segunda parte do preceito levanta questões quanto à amplitude deste segundo dever do juiz. Para quem, como Vieira de Andrade, vê no processo administrativo, como elemento principal, a resposta à ilegalidade do ato administrativo (e não um direito substantivo do particular), a segunda parte, do n.º 2, do artigo 95.º abre a possibilidade de o juiz conhecer, para além de todos os vícios invocados pelo autor, outros vícios, de forma oficiosa. Este é, para o Autor, um verdadeiro desvio ao princípio da limitação do juiz pela causa de pedir.[21]

Já da perspetiva de Vasco Pereira da Silva, não há qualquer aspeto de introdução de factos novos pelo juiz que o pudesse tornar numa verdadeira parte processual[22], uma vez que aquilo que está verdadeiramente em causa é o dever do juiz de «identificar» causas de invalidade dos atos administrativos distintas das alegadas, sempre tendo como limite os factos trazidos a juízo e modo como foram trazidos a juízo pelas partes.[23] Quer isto dizer que o juiz pode qualificar de forma diferente os factos alegados pelas partes, segundo o princípio iura novit curia. Como refere o Autor, estabelecendo uma dicotomia, o juiz, apesar de estar limitado à apreciação do ato segundo a relação que o mesmo estabelece com o direito subjetivo alegado pelo particular, não está obrigado a aceitar a qualificação jurídica feita pelas partes no momento em que formulam uma determinada pretensão.[24] Para Vasco Pereira da Silva, está ainda patente a ideia, em segundo lugar, que o legislador consagrou uma extensão dos poderes do juiz, comparativamente com o que acontecia antes, no que respeita ao alargamento do objeto do processo, ao desligar a causa de pedir do mecanismo dos vícios do ato administrativo, possibilitando a apreciação direta dos direitos dos particulares e dos factos causadores da respetiva lesão.[25] O juiz deverá, assim, perante o episódio da vida que foi trazido a juízo[26], identificar várias ilegalidades que o autor não foi “capaz” de alegar.

De facto, a lógica de um processo de partes, ancorada no n.º 3, do artigo 212.º e no n.º 4, do artigo 264.º, ambos da Constituição, e consagrada pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em superação do paradigma anterior, tem implicações no modo como se deve encarar o objeto do processo e, muito particularmente, a causa de pedir. É sob a luz desta ideia que não devem ser esquecidos, na interpretação das disposições processuais, os princípios básicos que lhe subjazem do dispositivo e do contraditório, com o objetivo último de garantir o controlo pleno da legalidade da atuação administrativa e a proteção efetiva dos direitos dos particulares, independentemente de se tratar de uma ação para defesa de direitos, uma ação pública ou uma ação popular.  

 

Bibliografia

Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, volume II (1988), 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 1944.

Amaral, Diogo Freitas do, Direito Administrativo, lições policopiadas, volume IV (1988), Lisboa. 

Andrade, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Almedina, Coimbra, 2007.

Almeida, Mário Aroso de, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, Coimbra, 2005.

Caupers, João, Introdução ao Direito Administrativo, 9.ª edição, Âncora, Lisboa, 2007.

David, Sofia, O artigo 95.º do CPTA: uma breve análise [Em linha], Lisboa, Centro de Estudos Judiciários, 2020. [Consult. 10 dez. 2024]. Disponível na internet: https://www.academia.edu/71075550/O_art_o_95_o_do_CPTA_uma_breve_an%C3%A1lise?from_sitemaps=true&amp%3Bversion=2 .

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2013.

 

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[1] Aluna do Curso de Licenciatura em Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

[2] Vide Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2013, pp. 289 a 292. Enquanto a Escola de Lisboa adota, de forma geral, as teorias processualistas, a Escola de Coimbra tem preferência pelas teorias substancialistas. Vasco Pereira da Silva prefere, por sua vez, a adoção de uma teoria mista que não privilegia em exclusivo nem o pedido, nem a causa de pedir.

[3] Cfr. idem, p. 292.

[4] Cfr. idem, pp. 292 e 293. É isto que leva Vasco Pereira da Silva a ironizar que a doutrina objetivista não era “tão objetivista” quanto o Autor a pretendia “pintar”.

[5] Cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, lições policopiadas, volume IV (1988), Lisboa, p. 115.

[6] A este elenco, alguma doutrina acrescentou ainda os “vícios da vontade” (vide João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 9.ª edição, Âncora, Lisboa, p. 206) e também a “ilicitude” e os “vícios de mérito” (vide Freitas do Amaral – Curso de Direito Administrativo, volume II (1988), 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 1944, pp. 382 e ss.)

[7] Cfr. idem, pp. 344 e ss.

[8] Cfr. idem, p. 300. Este segmento doutrinário explicitado argumentava, a seu favor, razões de ordem prática como a facilitação da tarefa de julgamento, bem como razões de ordem teórica como a da amplitude do caso julgado.

[9] Cfr. idem, p. 299.

[10] Cfr. idem, p. 301.

[11] Cfr. idem, p. 294.

[12] Ibidem.

[13] Ibidem.

[14] Sofia David, O artigo 95.º do CPTA: uma breve análise [Em linha], Lisboa, Centro de Estudos Judiciários, 2020. [Consult. 10 dez. 2024]. Disponível na internet: https://www.academia.edu/71075550/O_art_o_95_o_do_CPTA_uma_breve_an%C3%A1lise?from_sitemaps=true&amp%3Bversion=2 .

[15] Idem, p. 295.

[16] Ibidem.

[17] Idem, p. 296.

[18] Idem, pp. 296 e 297.

[19] Idem, p. 297.

[20] Vide Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, Coimbra, 2005, página 189.

[21] Cfr. Vieira de Andrade, Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Almedina, Coimbra, pp. 210 e 211.

[22] Cfr. Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã cit., p. 298.

[23] Ibidem.

[24] Ibidem.

[25] Idem, p. 299.

[26] Idem, p. 303