Legitimidade ativa na impugnação de atos administrativos - Interesse Direto e Pessoal

  

 

 

 

 

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA

 

 

 

 

 

Contencioso Administrativo e Tributário

Docente: Pedro Santos Azevedo

Ano lectivo 2024/2025

4.º Ano – Turma – A

Subturma 6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nome: Lídia Filipa Teixeira Costa

N.º de aluno: 66652

 

Legitimidade ativa na impugnação de atos administrativos

Interesse Direto e Pessoal

1.     Legitimidade processual

De forma sintética, a legitimidade processual divide-se em legitimidade ativa e legítima de passiva. Ao contrário do que é comum no Código de Processo civil (doravante CPC), o Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) prevê separadamente as questões de legitimidade ativa, que se encontra regulado no artigo 9º do CPTA, e a legitimidade passiva, regulado no seu artigo 10º.

Cumpre referir, que no que respeita à legitimidade ativa, esta não se esgota no seu artigo 9º, visto que como, claramente, se observa no seu teor, este estabelece um critério que é em grande medida derrogado, por um amplo conjunto de soluções que o CPTA estabelece para as diferentes ações que podem surgir. Referimo-nos por exemplo aos artigos 55º, 57º, 68º e 73º, referentes às pretensões que se fazem valer pela via da ação administrativa especial.

Desta forma, tem legitimidade ativa quem alegue a titularidade de direitos subjetivos, ou posições substantivas de vantagens, ou seja, quem alegue ser parte na relação material controvertida. Enquanto, por outro lado, tem legitimidade passiva quem foi demandada do pelo autor, como sujeito às obrigações e deveres simétricos dos direitos subjetivos alegados pelo autor.

 

2.     Legitimidade ativa nas ações de impugnação de atos administrativos (artigo 55º CPTA)

O artigo 55º do CPTA é um artigo que abarca todos os tipos de interesse que podem constituir a ação impugnatória – abarca o interesse pessoal; abarca, igualmente o interesse público; abarca o interesse difuso; e por fim um interesse coletivo.

Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, o legislador, segundo uma ideia do professor Sérvulo Correia, quando fala no artigo 55º, fala da legitimidade ativa, que inclui uma regra de impugnabilidade, que tem por trás uma perspetiva ideológica do professor, segundo a qual a impugnabilidade se confundia com legitimidade. Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, isto não é de todo correto, porque uma coisa é a legitimidade como um pressuposto processual dos sujeitos e outra é a impugnabilidade que é um pressuposto processual do ato. Contudo, o legislador de 2015, introduz, aqui esta referência, dando “um passo atrás”.

Nós artigos 55º e seguintes, é regulada a legitimidade, e aqui o legislador resolve repetir o que já está lá. A legitimidade ativa e passiva, já se encontram reguladas nos termos gerais nos artigos 9º e 10º do CPTA. Pelo que o legislador concretiza estas situações do quadro da regra geral. Já no artigo 55º CPTA o legislador vem regular de forma diferente o que já consta nos artigos 9º e 10º do CPTA.

A legitimidade para impugnar atos administrativos baseia-se na titularidade de um interesse direito e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos – cfr. Artigo 55º, nº1 alínea a) – “(…) de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seu direitos e interesses legalmente protegidos[1]”.

 

3.     Interesse direto e pessoal

A expressão “interesse direto e pessoal”, aponta no sentido de que a legitimidade processual não tem necessariamente que se basear na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas sim com a mera circunstância de o ato estar a provocar consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo a adquirir uma vantagem com a anulação ou a declaração de nulidade desse próprio ato.

Neste sentido, existe uma clara distinção entre o caráter “direto” e “pessoal”. Relativamente ao caráter pessoal só este “(…) diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade, na medida em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou a declaração de nulidade de ato impugnado seja uma utilidade pessoal que ele reivindique para si próprio, de modo a poder afirmar-se que o impugnante é considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse em nome do qual se move no processo”[2].

Portanto, este interesse pessoal e direito é definido pelo professor Mário Aroso de Almeida e por Carlos Cadilha, como a utilidade, benefício ou vantagem, de natureza patrimonial ou meramente moral, que poderá advir da anulação do ato impugnado e que não tem que corresponder à titularidade de um direito subjetivo ou de interesse legalmente protegido, mas que pode resultar da invocação de um mero interesse de facto.

Com base no entendimento do Supremo Tribunal Administrativo, mais precisamente do Acórdão do STA, processo nº1614/03 de 1 de abril de 2004 tem legitimidade para impugnar quem retire da anulação um benefício específico para a sua esfera jurídica, mesmo que a norma alegadamente violada não vise a proteção de um bem jurídico próprio.

Em relação ao caráter direto, tem a ver com o facto de saber se existe um interesse atual e efetivo em pedir anulação ou declaração de nulidade do ato que é impugnado. Neste sentido, o professor Mário Aroso de Almeida entende que o requisito do interesse direto se prende mais com o interesse processual e não tanto com a legitimidade processual. Isto é, com o facto de saber quando é que existe a necessidade de uma efetiva tutela judiciaria, ou seja, tem que ver com o seu interesse processual ou interesse em agir.

Um exemplo tradicional, é o ato de admissão de um concorrente num concurso, visto que a jurisprudência maioritária entende que não se pode considerar que sejam titulares de um interesse direto em impugnar, porque não se encontram, perante esse ato, numa situação efetiva de lesão que fundamente uma necessidade efetiva de recorrer à tutela judiciária através da utilização do meio impugnatório. Pelo que, entende-se que a mera admissão de um concorrente, que não lhe assegura qualquer posição na graduação final do concurso, não é direta ou imediatamente lesiva dos outros concorrentes, que podem não vir a ser por ela prejudicados: embora lhes assista um interesse pessoal, e por isso tenham legitimidade, não há reconhecimento de um interesse direito, ou seja, o n interesse processual ou interesse em agir.

No que toca à impugnação de pareceres vinculativos, no entendimento do professor Mário Aroso de Almeida, como estes decidem em que sentido devem decidir os órgãos que por eles se encontram vinculados, os mesmos podem ser impugnados pelas entidades que por eles se encontram vinculados, os mesmos podem ser impugnados pelas entidades a que estes órgãos pertencem – cfr. Artigo 55º, nº1 alínea c) CPTA – ou pelos próprios órgãos que vinculam quando estes pertençam à mesma entidade pública a que pertencem os órgãos que os emitiram – cfr. Artigo 55º, nº1 alínea d) e c) CPTA.

Mas como os efeitos dos pareceres vinculativos se esgotam no âmbito das relações que se desenvolvem entre o órgão que os emite e aquele que por eles se encontra vinculado, entende o professor, que não parece que o requerente que aguarda a decisão final a proferir no termo do procedimento tenha interesse direto na sua impugnação.

No entanto, a doutrina tem sido mais permissiva admitindo que o interessado recorra a um género de tutela antecipada, através da impugnação direta dos pareceres vinculativos desfavoráveis aos seus interesses.

 

Bibliografia

 “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Vasco Pereira da Silva, 2ª edição de 2014

“Manual de Processo Administrativo”, Mário de Aroso Almeida, 4ª edição, 2020

Comentário ao Código de Processo nos Tribunais administrativos, Mário de Aroso Almeida, 4ª edição, 2018

Acórdão do STA Processo nº 1614/03 de 1 de abril de 2004

Aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva

 

 

 

[1] Artigo 55º, nº1 alínea a) CPTA

[2] Almeida, Mário de Aroso, “Manual de Processo Administrativo”, 4ª edição, página 235, Coimbra, Almedina, 2020.