A concretização do modelo dualista de ordens jurisdiscionais no Ordenamento Português

 Beatriz Napoleão Bastos, n.º 66313, Subturma 6

A atribuição da diversidade de funções estaduais a um só órgão constitucional, ou a atribuição de um a vários, tem como natural consequência a dificuldade de delimitação do âmbito material de actuação de cada órgão. É precisamente esse o problema que, no âmbito do Contencioso Administrativo, a competência em razão da jurisdição visa acautelar.

A função jurisdicional portuguesa consagra um modelo dual, sem prejuízo de outras instâncias não integradas neste modelo, sendo composto essencialmente por uma ordem de tribunais judiciais e uma ordem de tribunais administrativos e fiscais (alíneas a) e b) do número 1 do artigo 209.º da Constituição da República Portuguesa, doravante CRP). Não se trata de uma divergência hierárquica, uma vez que ambas as ordens coexistem lado a lado e contêm, cada uma, a sua própria hierarquia interna. Distinguem-se por meio de um critério de especialidade: à apreciação dos tribunais judiciais devem ser submetidos os litígios em matéria civil e penal, e todas as restantes que não sejam atribuídas a outras instâncias (número 1 do artigo 211.º); e à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais devem ser submetidos os litígios decorrentes de relações jurídicas administrativas e fiscais (número 3 do artigo 212.º da CRP).

Aquilo que se questiona é, por um lado, se os tribunais administrativos apenas podem decidir sobre litígios do âmbito do direito administrativo e, por outro, se só os tribunais administrativos podem decidir sobre questões de direito administrativo.

Dúvidas desta natureza tendem a estar na origem dos conflitos de jurisdição, isto é «situações em que, a propósito de um mesmo litígio, pelo menos duas decisões, provindas de tribunais integrados em diferentes ordens jurisdicionais, ou já foram preenchidas e efectivamente se contradizem (conflito efectivo) ou ainda não o foram mas podem no futuro vir a gerar uma contradição (conflito eventual, pré-conflito) em matéria de determinação da jurisdição competente.» (cf. José Duarte Coimbra, "A nova lei do Tribunal dos Conflitos: a peça que faltava (parte I)", epublica, vol. 6 n.º 3, 3 de dezembro de 2019, pp. 087-120). Como indica o Professor José Duarte Coimbra, para fazer face a esta situação, existem modelos regulativos que afastam, ab initio, essa contraditoriedade decisória por meio de um princípio de prioridade.

Há na realidade modelos regulativos que afastam por definição essa […] contraditoriedade decisória através do estabelecimento de um «princípio de prioridade» com base no qual se atribui, logo em primeira instância, força vinculativa à decisão tomada, impedindo a reapreciação do litígio, sendo esse o caso do sistema alemão (cf. José Duarte Coimbra, ob. cit.).

Na ausência de tais modelos, existem outros mecanismos.

De um lado, situa-se a atribuição da competência para decidir sobre o conflito de jurisdições, aos órgãos de topo do sistema.

De outro lado, está a consagração de uma instância específica de tipo arbitral e não-permanente, por reunir apenas por ocasião da resolução de conflitos de jurisdição. É o caso da solução Portuguesa, com inspiração no sistema francês, que criou o Tribunal de Conflitos para este efeito.

 

É consensual na doutrina e na jurisprudência que os tribunais administrativos apenas podem julgar litígios decorrentes da actividade administrativa, ainda que estes possam envolver aspectos e relações de direito privado. Esta ideia impede precisamente a fuga para o Direito Privado que é frequentemente exercida pela Administração.

 

Contudo, é bastante controversa a questão de saber se apenas os tribunais administrativos podem decidir sobre litígios respeitantes a matéria de direito administrativo.

Os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira resolvem a questão com recurso à reserva constitucional de atribuição de competência a este respeito. Ou seja, com base nos artigos 211.º e 212.º da CRP, não poderia o legislador ordinário conferir aos tribunais judiciais a competência para decidir sobre questões materialmente administrativas. Neste sentido, apenas seriam admissíveis as devoluções de competência previstas constitucionalmente. Por exemplo, a atribuição à jurisdição constitucional do contencioso eleitoral.

Num sentido tangente, mas não semelhante, o Professor Mário Esteves de Oliveira, aceitando a referida reserva constitucional, admite também o seu afastamento em caso de estado de necessidade, quando as circunstâncias imponham a derrogação da reserva.

De um modo menos restritivo, os Professores Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida admitem a remissão, por parte do legislador, de problemas emergentes de relações jurídicas administrativas para os tribunais judiciais, quando estejam comprometidos os direitos fundamentais dos cidadãos, tendo em conta a falta de meios e insuficiência do número de tribunais, para corresponder às necessidades do princípio da tutela judicial efetiva.

 

O Professor Vieira de Andrade, por sua vez, e acompanhado da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, defende que as referidas normas constitucionais não devem ser interpretadas como um imperativo estrito, mas antes tomadas como regras definidoras de um modelo típico, caracterizado como elástico, por forma a admitir excepções e adaptações quando as circunstâncias o justifiquem, mas tendo como limite o núcleo essencial da organização material das jurisdições.

Esta última é a posição que sustentamos, com base nos argumentos que o autor invoca, os quais subscrevemos. Desde já, o artigo 212.º, número 3, da CRP tem subjacente uma razão histórica, que é a da autonomização da ordem judicial administrativa. Esta razão, para além de ser o princípio do fim da promiscuidade entre a Administração e a Justiça, proporcionou-nos hoje esta divisão de ordem técnica-organizacional, sem o intuito de estabelecer uma reserva material absoluta. O preceito deve ser tomado como uma garantia de proibição da intromissão do legislador ordinário no núcleo essencial desta organização material.

Para além disso, importa salientar que o artigo 212.º não deve ser lido isoladamente, mas sim em conjunto com o artigo 211.º, com especial atenção para a parte final do número 1 deste preceito. Desta leitura resulta que a competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais se cinge aos litígios que devam ser apreciados por outras instâncias que extravasem o modelo dual, como o Tribunal Constitucional, o Tribunal de Contas, os tribunais marítimos, arbitrais, e ainda os julgados de paz, não se devendo incluir neste remanescente os litígios de Direito Administrativo.

Por último, importa ainda tomar em consideração que a análise escrupulosa destes preceitos, que defendem os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, acarreta necessariamente a inconstitucionalidade de leis importantes e de práticas de longa tradição, especialmente em matéria de contraordenações e de expropriações por utilidade pública.

Por estes motivos, subscrevemos a posição do Professor Vieira de Andrade.

BIBLIOGRAFIA

Vieira de Andrade, José Carlos, A Justiça Administrativa - Lições. Coimbra: Almedina, 2021.

Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo. Coimbra: Almedina, 2013

Gomes Canotilho, J.J., Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Anotada - Volume II. Coimbra Editora, Coimbra, 2014.

Aroso de Almeida, Mário, Manual de Processo Administrativo. Coimbra: Almedina, 2010

José Duarte Coimbra, "A nova lei do Tribunal dos Conflitos: a peça que faltava (parte I)", epublica, vol. 6 n.º 3, 3 de dezembro de 2019, pp. 087-120