FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA
Contencioso Administrativo e Tributário
Docente: Pedro Santos Azevedo
Ano lectivo 2024/2025
4.º Ano – Turma – A
Subturma 6
Nome: Lídia Filipa Teixeira Costa
N.º de aluno: 66652
Sumário: 1. Introdução; 2. Enquadramento da matéria de facto; 3. Enquadramento quanto à matéria de direito; 4. Bibliografia
1. Introdução
No âmbito da disciplina de Contencioso Administrativo e Tributário cabe analisar o acórdão do Tribunal dos Conflitos de 13 de julho de 2022, proc. nº 01974/21 tendo como relatora Maria Dos Prazeres Pizarro Beleza.
Ora, a questão suscitada neste acórdão prende-se com aferir qual será o tribunal que terá competência para apreciar a ação desencadeada.
2. Enquadramento quanto à metálica de facto
Contextualizando, a ação em causa foi proposta no Tribunal Judicial da Comarca De Leiria pelos Comboios de Portugal (EPE) a 24 de Maio de 2021 contra duas rés (Companhia de Seguros Allianz Portugal SA e Infraestruturas de Portugal S.A.) devido a ter sofrido danos numa colisão entre um comboio (explorado pela autora) e veículo pesado de mercadorias (seguro na ré Companhia de Seguros Allianz Portugal, S.A).
Todavia, esta ocorrência deu-se devido a estarem numa passagem de nível que era explorada pelas Infraestruturas de Portugal S.A., que não cumpriu o dever de conservar a manutenção daquela passagem, o que levou a que o comboio em questão não conseguisse parar quando o veículo pesado de mercadorias, não obedecendo às regras de circulação de estrada se atravessou ocorrendo a colisão.
Deste modo, a autora solicita a condenação mútua ou própria das rés em causa.
Na contestação a Companhia de Seguros Allianz Portugal S.A. invocou a incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria, afirmando que se tratava de um assunto dos Tribunais Administrativos, já que a ré, Infraestruturas de Portugal S.A. era uma sociedade anónima que segue fins públicos.
A Infraestruturas de Portugal S.A. segue o mesmo entendimento da primeira ré, baseando a sua defesa no artigo 4 nº1 alínea f) do ETAF e no DL Nº91/2015 de 29 de Maio (artigo 4 nº2 ), que consagra a fusão das Estradas de Portugal com a Rede Ferroviária Nacional e o DL 133/2013 de 3 de Outubro que extinguiu as Estradas de Portugal S.A. para que se desse esta fusão, demonstrando os seus poderes essenciais para assegurar a segurança da circulação e das infraestruturas ferroviárias que se encontra a administrar.
Depois das contestações a 22 de Outubro de 2021, o Tribunal Judicial de Leiria, por despacho, convocou, através de intervenção principal provocada F…, SA, já que a ré, Infraestruturas de Portugal S.A., alegou ter sido transferida para esta seguradora, a responsabilidades da gestão de infraestruturas rodoviárias por meio de um contrato de seguro.
Também F…, S.A., contesta e vai ao encontro do que foi alegado pelas duas rés nas suas defesas, isto é, afirma a incompetência em razão da matéria do Tribunal em causa para conhecer a ação.
Assim sendo, o Tribunal Judicial da Comarca de Leiria decide, a 15 de Março de 2022, mediante despacho, solicita uma consulta prejudicial ao Tribunal de Conflitos.
O Tribunal de Conflitos analisa a situação e entende que esta se soluciona dando competência à jurisdição administrativa para examinar a ação, particularmente ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.
3. Enquadramento quanto à matéria de direito
Assim sendo, para fundamentar tal decisão, utiliza alguns dos seguintes argumentos:
o Primeiramente afirma que o que está em causa é um problema de competência a nível de jurisdição, começando, assim, por definir o que se entende por tribunais administrativos: “[…] são tribunais comuns em matéria administrativa tendo reservada a jurisdição exceto nos casos em que a lei defina outra”, tal como se verifica no AC. do Tribunal de Conflitos de 8 de Novembro de 2018 proc. nº020/18[1];
o Através desta constatação conclui-se que ter-se-á de verificar se ação em causa terá ou não na estrutura um litígio decorrente de relações jurídicas para aferir a jurisdição administrativa de acordo com o artigo 212º nº2 da CRP e artigo 4º do ETAF;
o Indaga que critério se deve adotar para definir relações jurídicas, lembrando que se tem de considerar relações jurídicas públicas, sendo aquelas em que pelo menos uma das partes em questão se mostre como uma entidade pública ou como uma entidade particular que exerce poder público;
o Dá o exemplo de que, no Tribunal de Conflitos, a competência tem como regra “os termos da ação tal como definidos pelo autor”[2], ou seja, terá de se ter em consideração o pedido e a causa de pedir (AC. de 28 de Setembro de 2010 proc. nº023/09);
o A partir deste exemplo, constata que a competência em razão da matéria é uma questão que se soluciona de acordo com a forma como a causa e a pretensão foram manifestadas pelo autor da ação (AC.do Tribunal de Conflitos de 1 de Outubro de 2015 08/14).
A partir destas comprovações, o Tribunal de Conflitos inicia a análise de toda a ação em causa, dizendo o seguinte:
o Primeiro, analisa o pedido da Comboios de Portugal, afirmando que não se está perante uma cumulação de pedidos subsidiária, porque esta não formula “um pedido principal e outro subsidiário”,[3] pelo que não se preenche os pressupostos do artigo 39º do CPC;
o Assim, interpreta a petição inicial e constata que, como a autora demanda duas rés com fundamento numa concorrência de causas que levaram a um sinistro poderá estar-se perante uma dupla responsabilização ou, pelo menos, a responsabilização de uma delas;
o Afirma também que a intervenção principal de F SA tem como finalidade o conhecimento perante o Tribunal, de qual era a sua relação com uma das rés (Infraestruturas de Portugal) pelo que poderá ficar incluída no caso julgado.
De seguida, o Tribunal em questão começa a analisar as contestações das rés.
No que diz respeito às Infraestruturas de Portugal, em primeiro lugar declara que:
- O DL Nº 104/97 de 29 de Abril criou a Rede Ferroviária Nacional constituindo uma pessoa coletiva de direito público, provida de autonomia administrativa, tendo como principais objetivos os enunciados no artigo 2º nº2 do presente diploma;
- Inicialmente, este DL no seu artigo 32º afirmava que a Rede Ferroviária Nacional tratava dos seus litígios nos tribunais judicias;
- Todavia existiu uma revogação desse artigo com o surgimento do artigo 4º nº1 alínea g) do ETAF (AC. do Tribunal de Conflitos de 12 Maio de 2016 proc nº 049/15);
- Já quanto ao DL 91/2015, enunciado pela ré de 29 de Maio, este derivou na fusão por junção das Estradas Nacionais SA na Rede Ferroviária Nacional, transformando-a numa sociedade anónima que se designava Infraestruturas de Portugal, sendo uma empresa pública sob forma de sociedade anónima;
- “tem por objetivo a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação, alargamento e modernização das redes rodoviária e ferroviária nacionais, incluindo-se nesta última o comando e o controlo da circulação” assumindo “a posição de gestor de infraestruturas, nos termos do contrato de concessão geral da rede rodoviária nacional celebrado com o Estado e dos contratos de concessão que com o mesmo venham a ser celebrados, bem como a gestão das demais infraestruturas sob sua administração.” (n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º).
Do artigo 12.º do mesmo Decreto-Lei n.º 91/2015, cuja epígrafe é “poderes de autoridade”, resulta (n.º 1) que “Compete à IP, S.A., relativamente às infraestruturas rodoviárias e ferroviárias nacionais sob sua administração, zelar pela manutenção permanente das condições de infraestruturação e conservação e pela segurança da circulação ferroviária e rodoviária”; decorre que “Para o desenvolvimento da sua atividade principal a IP, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, designadamente no que respeita:
(…) k) À responsabilidade civil extracontratual, no exercício dos respetivos poderes públicos””.[4]
- Também realça a importância do artigo 22º do regime jurídico do setor público empresarial, dado que este acaba por ter uma aptidão para o desempenho de poderes públicos, como é o caso das “empresas publicas que são equiparadas a entidades administrativas”;[5]
- Alude ainda à Lei 67/2007 de 31 de Dezembro que aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas, nomeadamente, ao artigo 1º nº2, para depreender que a responsabilidade da ré Infraestruturas de Portugal cabe à jurisdição administrativa através do artigo 4º nº1 alínea h) do ETAF, pois, mesmo que esta entidade seja uma sociedade anónima, a lei concede-lhe aptidões e obrigações que são conferidas ao Estado (AC. do Tribunal de Conflitos de 29 de Janeiro de 2015 proc nº050/14).
Relativamente à Companhia de Seguros Allianz Portugal SA e à intervenção de F, o tribunal proclama que:
§ Ambas as entidades são sociedades privadas, dado que não praticam poderes de autoridade, não sendo assim abrangidas por nenhuma das alíneas do artigo 4º nº1 do ETAF;
§ Refere o artigo 4º nº2 do ETAF que enuncia que “Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades publicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade”[6] e declara que, pela interpretação deste artigo, o conhecimento dos litígios que envolvam entidades como as enunciadas no acórdão em questão, quando ligadas a entidades públicas, abrangem a jurisdição administrativa nos termos do artigo 4º nº1 do ETAF;
§ Assim, no acórdão denota-se uma solidariedade quando a demandante invoca a concurso de causas dos danos provocados pelo sinistro que deseja ver ser ressarcidos;
§ Parece, assim, que a Companhia de Seguros foi demandada por ser seguradora do veículo pesado de mercadorias, tendo ficado com responsabilidade que foi transplantada pelo contrato de seguro celebrado entre esta e o veículo.
Não obstante, o Tribunal vê-se com a dificuldade em ampliar a jurisdição às Infraestruturas de Portugal e à respetiva seguradora, dado que a ré não se apresenta como entidade pública.
Todavia, como estamos perante uma ação de responsabilidade por omissão do exercício de competências apreendidas pelo direito administrativo através da lei 67/2007 artigo 1º nº2 a competência da jurisdição está assegurada pelo artigo 4º nº1 alínea h) do ETAF.
Assim, o tribunal convida a fazer uma interpretação extensiva do artigo 4º nº2 do ETAF, dado que a ampliação de entidades pode ser provocada por estas em matéria de responsabilidade do Estado e demais pessoas de direito público (artigo 4º nº1 alínea h) do ETAF).
Deste modo, como a demandante invocou factos que aferem a que existe solidariedade entre as partes, através da concorrência de causas, então, tal como aconteceu à Companhia de Seguros, que ficou com a responsabilidade do veículo pesado de mercadorias, o mesmo acontece com F…S.A. em matéria de gestão de infraestruturas rodoviárias.
Assim, através do exposto sobre a matéria de direito aferida pelo Tribunal de Conflitos, este conclui pela competência administrativa para apreciar esta ação.
Ora, relativamente ao que foi relatado pelo Tribunal de Conflitos, considero pertinente, em primeiro lugar, definir o que é esta entidade.
O Tribunal de Conflitos[7] é um tribunal superior que trata dúvidas dos demais tribunais, isto é, trata conflitos de jurisdição em sentido amplo, ou seja, dentro da mesma jurisdição ou conflitos de jurisdição entre tribunais diferentes.
Este tribunal encontra-se regulado na lei 91/2019, que tenta tornar mais célere e estável a resolução de conflitos de jurisdição, entre tribunais judiciais e tribunais administrativos e fiscais.
Compete a este tribunal a apreciação de consultas prejudiciais, que foi o que aconteceu neste caso.
É possível solicitar a consulta prejudicial, tendo em conta incertezas geradas na pendência de uma ação, providência ou recurso, sobre a alçada competente, sendo que qualquer tribunal pode, oficiosamente ou a requerimento das partes, submeter a sua apreciação ao tribunal em questão.[8]
Ora, como o problema jurídico patente no acórdão é a competência, segundo o artigo 5 º do ETAF,” a competência dos tribunais fixa-se no momento da propositura da ação, sendo irrelevante as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”[9], tal como foi referido pelo AC. de 28 de Setembro de 2010 proc. nº023/09 num dos argumentos do acórdão em análise.
Todavia, para aferir a competência, ter-se-á de analisar quatro partes, isto é: competência em razão da jurisdição, competência em razão da área, competência em razão da hierarquia e competência em razão do território[10].
Em alguns casos, acrescenta-se a análise de mais uma parte, isto é, competência especializada em razão da matéria.
Na competência em razão da jurisdição afere-se se a ação presente dever-se-á apreciar nos tribunais administrativos ou nos tribunais fiscais.[11]
A resposta é-nos dada por dois artigos muito importantes que já foram referidos pelo Tribunal de Conflitos neste acórdão, nomeadamente o artigo 212º nº3 da CRP e o artigo 4º do ETAF.
O artigo 212º nº 3 da CRP afirma que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
Mas como é que sabemos que tipo de ações são as que o artigo enuncia?
Ora, a solução está enunciada no artigo 4 do ETAF, em que o seu número 1 e número 2 expõe as matérias, onde tanto os tribunais administrativos como os fiscais poderão ser competentes a nível de jurisdição.
Todavia, no seu número 3 e 4 expõe a matéria em que tanto os tribunais administrativos como os fiscais são incompetentes.
No acórdão, a demandante coloca como rés duas entidades a nível de responsabilidade extracontratual.
Ora, para esta ação ser analisada no âmbito dos tribunais administrativos, esta terá de ser de alguma das matérias enunciadas no artigo 4º nº1 ou nº2 do ETAF.
Assim sendo, passemos a analisar o artigo 4 nº1 alínea h) do ETAF, que já foi tratado no acórdão.
Deste modo, este artigo prevê que em matérias de responsabilidade extracontratual de entes privados, quando resulte de ações e/ou omissões providas de poder público, como a situação em causa, serão então reguladas pelo regime de direito administrativo, ou seja, ambas as rés praticam atos de poder público, mesmo sendo entidades privadas tal como enunciado pela Lei 67/2007 e DL 91/2015.
Então, a título de jurisdição, aplicar-se-ia o artigo 4º nº1 alínea h) do ETAF.
Não obstante, para concluir, se o entendimento do Tribunal de Conflitos se encontra correto, ter-se-á de analisar as restantes partes da competência.
No que diz respeito à competência em razão da área, analisando o artigo 49º e 38º do ETAF, que abordam matéria fiscal, esta ação não se encaixa nos mesmos, pelo que terá de ser de matéria administrativa, sendo competente os tribunais administrativos.
Relativamente à competência em razão da hierarquia, se analisarmos o artigo 24º do ETAF, que aborda a competência da secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, observamos que a matéria em causa, no acórdão, não preenche o que o artigo enuncia nas suas alíneas.
Também, se analisarmos o artigo 37º do ETAF, deparamo-nos com matéria da competência do Tribunal Central Administrativo, que também não se enquadra na situação em causa.
Deste modo, se analisarmos o artigo 44º do ETAF, nomeadamente o seu nº1, percebemos que esta situação relatada no presente acórdão se enquadra no artigo em causa.
Na competência em razão do território necessitamos de analisar os artigos 16º a 22º do CPTA para aferir em que tribunal de círculo se adequa a questão.
O artigo 16º do presente diploma é uma regra geral, em que as ações terão de ser intentadas na área de residência habitual ou sede do autor.
Todavia, como a matéria em causa aborda questões de responsabilidade extracontratual de duas rés, teremos de analisar uma regra excecional que regula questões de responsabilidade civil, isto é, o artigo 18º do CPTA.
Ora, este artigo afirma que o tribunal competente será o do lugar onde se deu o facto que carece de responsabilidade, sendo que, de acordo com os factos do acórdão, percebemos que será em Leiria.
De aditar que o DL 325/2003 confirma que a ação se deve intentar no Tribunal Administrativo de Círculo de Leiria, mas, como não existe um tribunal somente administrativo, terá de ser no TAF, ou seja, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.
Nesta situação, não necessitamos de aferir a competência especializada, visto que esta situação não se enquadra em nenhuma das alíneas do artigo 44º-A do ETAF, pois não temos aqui uma verdadeira cumulação de pedidos, tal como enuncia a Tribunal de Conflitos, pelo que não ficaria abrangida pelo artigo 44º-A nº2 do ETAF.
Assim sendo, através dos argumentos que enunciei, concluo pela mesma vertente do Tribunal de Conflitos.
4. Bibliografia
“O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Vasco Pereira da Silva, 2ª edição de 2014
“Manual de Processo Administrativo”, Mário de Aroso Almeida, 4ª edição, 2020
Comentário ao Código de Processo nos Tribunais administrativos, Mário de Aroso Almeida, 4ª edição, 2018
Aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva
[1] Acórdão do Tribunal de Conflitos 13 de julho de 2022, página 4;
[2] Acórdão do Tribunal de Conflitos 13 de julho de 2022, página 5
[3] Acórdão do Tribunal de Conflitos 13 de julho de 2022, página 6
[4] Acórdão do Tribunal de Conflitos 13 de julho de 2022, página 7
[5] Acórdão do Tribunal de Conflitos 13 de julho de 2022, página 8
[6] Acórdão do Tribunal de Conflitos 13 de julho de 2022, página 9
[7] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo páginas 214-218
[9] Coletânea de Legislação Processual Administrativa, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, página 30
[10] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo página 161
[11]Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo página 161
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