E Pluribus Unum: A Legitimidade do Autor Popular na Ação Popular Corretiva para Defesa da Legalidade
1. Introdução
Num Estado de Direito Democrático, a administração pública está necessariamente adstrita à legalidade democrática, enquanto expressão do interesse público. Cabe à Administração a prossecução desse interesse público e nada mais – toda a atuação contrária ao interesse público definido pelo legislador, i.e. em violação da lei, será ilegal.
De acordo com o n.º 1 do artigo 219.º in fine da Constituição, cabe ao Ministério Público a defesa da legitimidade democrática. E, de facto, o contencioso administrativo concretiza esta atribuição, concedendo legitimidade ativa ao Ministério Público para a defesa objetiva dessa legalidade em diversos preceitos (artigos 55.º, n.º 1, b); 68.º, n.º 1, b); 73.º, n.º 1, b)).
Coloca-se, porém, a questão de saber se também os cidadãos, enquanto membros do Populus e, portanto, fonte originária do interesse público popularmente determinado, poderão agir em juízo para a defesa objetiva da legalidade, sem que lhes seja exigido qualquer interesse pessoal e direto na causa. São estes os casos de ação popular corretiva: o particular intenta uma ação com o intuito de impugnar uma ação ilegal da administração, não em interesse próprio, mas meramente na defesa da legalidade objetiva per se.
Ao longo do presente texto, procuraremos determinar quais os requisitos para a atribuição de legitimidade ativa ao autor popular em ação popular corretiva, primeiro num plano dogmático e, posteriormente, no direito vigente.
2. O Interesse Público e os Interesses Coletivos
Antes de partirmos à análise da figura da ação popular corretiva, todavia, importa esclarecer algumas questões conceptuais.
Num Estado de Direito democrático, o contencioso administrativo, além da sua função garantística dos interesses e direitos dos particulares, desempenha também uma função objetiva de tutela da legalidade e do interesse público.[1] Ora, no nosso ordenamento, essa tutela tanto pode ser realizada pela intervenção do Ministério Público, como por via de uma ação popular.
Tal possibilidade está, antes de mais, prevista no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição que confere a todos o direito de ação popular para a defesa de um conjunto não taxativo de valores e bens constitucionais. Trata-se de um alargamento da legitimidade processual ativa para a defesa de interesses, não pessoais ao autor, mas respeitantes à comunidade como um todo, isto é, insuscetíveis de apropriação por qualquer indivíduo.[2]
Há, porém, que distinguir diversos tipos destes interesses. Seguindo VIEIRA DE ANDRADE, o interesse em causa será difuso (strictu sensu) ou comunitário quando respeitar à “generalidade das pessoas que integram a comunidade, mas que não são individualizáveis”; e será coletivo quando respeitar a “interesses comuns titulados por pessoas coletivas públicas”.[3] Exemplificando com recurso ao preceito constitucional mencionado, serão interesses difusos ou comunitários os interesses enumerados na alínea a) e serão interesses coletivos os mencionados na alínea b).[4]
É, contudo, de ressalvar que o interesse público em si não equivale a um interesse coletivo: o interesse público, definido pela lei, será o conjunto dos interesses comuns à coletividade que o Populus, por via dos mecanismos democráticos, escolheu entregar ao Estado para defesa e prossecução – trata-se, portanto, do conjunto de todos os interesses coletivos.[5]
Assim, o Estado, ao prosseguir o interesse público estará, no quadro da lei e da discricionariedade que esta lhe atribui, a ponderar e a realizar os diversos interesses comuns que a comunidade lhe confiou. A defesa da legalidade per se será, portanto, a defesa imediata do interesse público e, de forma mediata, a defesa dos interesses coletivos relevantes in casu.[6]
Perante este cenário, parece-nos cabal estabelecer uma distinção entre a ação popular para defesa de interesses difusos, expressos em valores e bens constitucionalmente protegidos (artigo 9.º, n.º 2 do CPTA), e a ação popular corretiva que visa a defesa da legalidade per se, sem alegação de nenhum valor ou bem constitucional a proteger.[7]
3. A Legitimidade para a Ação Popular Corretiva
Importa agora compreender em que casos um cidadão terá legitimidade ativa para propor uma ação popular corretiva.
A posição do autor popular, nestes casos, não será radicalmente distinta da do Ministério Público enquanto autor público.[8] O Ministério Público, como órgão do Estado, defende naturalmente os interesses e direitos do Estado no contencioso administrativo e, assim sendo, o “direito à legalidade” feito valer em ação pública é titulado pelo próprio Estado,[9] o que não é diferente de se afirmar que o titular deste “direito” é a comunidade de cidadãos como um todo (Populus).
De igual modo, o autor popular age não enquanto titular de um direito subjetivo próprio, mas sim como membro integrante da coletividade democrática. Não nos parece adequada, por isso, a teoria segundo a qual o “direito à legalidade” se subjetiva no autor popular, como defendem autores como ROBIN DE ANDRADE.[10] O autor age no exercício dos seus direitos civis e políticos, manifestando-se como parte da coletividade (uti cives), mas não o faz nunca por referência a um interesse subjetivo (uti singuli). Admitir o contrário seria subjetivar aquela que é, antes de mais, uma defesa objetiva da legalidade.[11] O interesse em causa não é subjetivado no autor popular, mas sim objetivamente identificado na lei e por referência à coletividade política, como, de resto, acontece com os demais interesses difusos.
3.1. Membro da coletividade política relevante
Ora, identificamos assim um dos pontos de partida para a aferição da legitimidade ativa: o autor popular terá de ser membro da coletividade política relevante. Isto é, terá de ser parte integrante do corpo de cidadãos que, por via dos mecanismos democráticos, confiou a prossecução dos seus interesses coletivos aos órgãos do Estado cuja ação se pretende impugnar.
Esta lógica é, de certo modo, condizente com o âmbito local a que, historicamente, esta figura era restringida[12] – era concedido aos cidadãos o acesso à justiça para defesa dos bens do concelho a que pertenciam. Aliás, este é um requisito presente ainda na nossa lei, com mais à frente veremos.
Contudo, não vemos motivos para continuar a restringir a legitimidade processual ao plano local: o cidadão é parte da sua comunidade local, mas é também membro da coletividade nacional ou regional da qual os órgãos da Administração derivam a sua legitimidade democrática. E, consequentemente, deve ser concedido o acesso à justiça também para a impugnação dos atos destes órgãos da administração, visto que também a eles o Populus confiou uma série de interesses coletivos, expressos pela legalidade democrática.
Assim, a legitimidade na ação popular corretiva caberá aos cidadãos que integrem a coletividade política de que decorre a legitimidade democrática em que assenta a atuação do órgão que praticou o ato a impugnar. Um cidadão do município do Funchal poderá impugnar atos da sua autarquia, mas também do Governo Regional da Madeira ou do Governo da República. Afinal, a ação popular corretiva trata-se de uma concretização da democracia participativa que, pela Constituição, deve ser aprofundada (artigo 2.º).[13]
3.1.1. Da legitimidade das associações e fundações
Desta forma, não subsistem razões para recusar legitimidade às associações e fundações. As associações e fundações constituem meios de ação cívica dos cidadãos que as compõem e, como tal, se a impugnação de determinado ato couber dentro das suas atribuições e objetivos estatutários, e se a sua atividade for circunscrita ao território da pessoa coletiva que praticou o ato, deve também a estas ser concedido o acesso à justiça para a defesa da legalidade objetiva. Não se vislumbra como adequado que um cidadão individual possa agir para a defesa da legalidade, enquanto expressão de determinados interesses coletivos, mas que a um conjunto de cidadãos, associados para o efeito, seja recusada essa possibilidade. Esta parece ser, inclusive, a solução conforme o artigo 52.º, n.º 3, da Constituição, dado este colocar em igualdade, nesta matéria, o direito dos cidadãos e das associações relevantes.
3.2. O interesse coletivo especialmente relevante
A legitimidade ativa para a ação popular corretiva não poderá, todavia, assentar somente na integração do autor popular na coletividade política relevante. Tal entendimento conduziria a um alargamento excessivo da legitimidade que, no limite, poderia mesmo subverter o princípio democrático.
Ao conceder legitimidade para a defesa da legalidade objetiva a qualquer membro da comunidade relevante in casu, abrir-se-ia caminho para uma proliferação de ações tal que arriscaria bloquear a justiça e a própria administração pública, devolvendo, na prática, o controlo da legalidade e do interesse público aos cidadãos, ao recuo da Constituição. De facto, tal entendimento seria, parcialmente, um recuo aos tempos do Direito Romano onde os conceitos de Estado e de Povo se confundiam e onde a defesa do interesse público não cabia ao Estado, inexistente enquanto entidade diferenciada, e cabia aos cidadãos, representantes vivos da legalidade.[14]
É, em primeiro lugar, ao Estado, hoje autónomo e dotado de personalidade jurídica, que cabe a defesa e prossecução do interesse público. É ao Estado que os cidadãos, por meio do contrato social, confiaram a realização dos seus diversos interesses coletivos. E, por isso, é necessário que as circunstâncias específicas do caso justifiquem que se proceda à “devolução” dessas competências, concedendo aos cidadãos legitimidade para retomarem nas suas próprias mãos a defesa da legalidade.
Como vimos, a defesa da legalidade objetiva, expressão do interesse público, tem subjacente a defesa mediata de certos interesses coletivos, i.e. interesses comuns da coletividade titulados por pessoas coletivas públicas.[15] Por exemplo, a impugnação da deliberação que aprova o orçamento de uma Câmara Municipal por violação de normas financeiras poderá estar a proteger mediatamente interesses coletivos como a saúde das finanças municipais, do erário público, etc…
A atribuição da legitimidade ativa, ainda que a ação vise a defesa da legalidade objetiva, não deve ser cega aos interesses coletivos subjacentes à legalidade no caso concreto. Podemos, assim, averiguar a existência de um interesse em agir presente na causa – como escreve VIEIRA DE ANDRADE, “a admissibilidade da ação [popular] não depende apenas da legitimidade [strictu sensu], mas também do interesse em agir próprio de cada figura”.[16]
Este interesse em agir deverá ser avaliado não em função do autor popular, como vimos, mas objetivamente e por referência à coletividade política relevante na sua totalidade. Ou seja, deverá averiguar-se se a propositura da ação popular corretiva é, eventualmente, do interesse da coletividade. Tal juízo far-se-á por recurso aos interesses coletivos subjacentes à defesa da legalidade in casu e se estes, assim como a sua eventual violação, são de uma relevância tal que justifique a “devolução” da sua defesa à coletividade de cidadãos.
De facto, tal raciocínio não será radicalmente diferente do empregue nas ações populares para defesa de interesses difusos – só que, aí, o autor popular visa a proteção imediata de bens e valores constitucionalmente protegidos,[17] enquanto que na ação popular para defesa da legalidade objetiva per se, a proteção dos interesses coletivos relevantes é meramente mediata.
Mais, esta conceção é já parcialmente reconhecida pelo nosso ordenamento – a alínea b) do n.º 1 do artigo 68.º do CPTA limita a legitimidade ativa do MP aos casos de “defesa de interesses públicos especialmente relevantes”.[18] A tese aqui advogada limita-se, portanto, a aplicar este mesmo requisito às ações populares corretivas.
Assim, evitar-se-á uma extensão excessiva da legitimidade ativa, restringindo-se a propositura de ações populares corretivas quando, subjacente à defesa da legalidade, estejam interesses coletivos especialmente relevantes.[19] Até porque, sendo o juízo de “relevância” realizado por referência à coletividade política, será mais difícil concluir-se pela especial relevância dos interesses coletivos subjacentes quanto maior for essa coletividade política. Em princípio, será mais fácil identificar um interesse coletivo especialmente relevante para o conjunto de munícipes do Município de Oeiras, de modo a impugnar um ato dessa Câmara Municipal, do que identificar um interesse de igual relevância para a coletividade de todos os cidadãos portugueses, de modo a impugnar um ato do Governo.
3.3. Esquematização
Sintetizando, será de atribuir legitimidade ativa ao autor de uma ação popular corretiva quando se reunirem dois requisitos:
(i) Legitimidade strictu sensu, o autor deve pertencer à coletividade política da qual o órgão da administração que praticou o ato a impugnar deriva a sua legitimidade democrática;
(ii) Interesse em agir, a defesa da legalidade objetiva in casu deve ter subjacente interesses coletivos especialmente relevantes para a coletividade política.
4. Ação popular corretiva para defesa da legalidade no CPTA
No ordenamento jurídico português, o artigo 55.º, n.º 2, do CPTA atribui legitimidade a “qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos” para “para impugnar as decisões e deliberações adotadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado […]”. Trata-se, como escreve AROSO DE ALMEIDA, da previsão de uma ação popular corretiva que visa unicamente a reposição da legalidade objetiva.[20]
Tal constatação leva o Autor a afirmar que “a legitimidade radica apenas na qualidade de cidadão […], e não na invocação de um interesse individual ou de um interesse difuso […] nada mais se lhe exige do que invocar um juízo de ilegalidade relativamente ao ato impugnado”.[21] Ora, como se depreende do anteriormente exposto, discordamos tanto da posição do Autor, como de algumas opções tomadas pelo legislador.
Em primeiro lugar, porém, parece-nos possível extrair da lei o requisito do “interesse coletivo relevante”. O preceito citado, assim como o artigo 2.º da Lei 83/95, atribuem legitimidade aos cidadãos apenas “no gozo dos seus direitos civis e políticos”. Ora, esta expressão poderá ser interpretada num sentido limitativo da legitimidade: apenas será concedido acesso à justiça quando o autor popular agir no escopo dos seus direitos que resultam da sua integração na coletividade política. Não poderá, por isso, usar o seu direito de ação de forma abusiva, mas apenas de forma condizente com os interesses da coletividade que pretende defender em juízo de forma mediata. A expressão “gozo dos seus direitos civis políticos” funcionaria assim como uma cláusula anti-abuso de direito, limitando a legitimidade aos casos em que, pela relevância dos interesses coletivos subjacentes à causa, justifica-se que o cidadão arrogue a si a defesa da legalidade em nome da coletividade. Os direitos civis e políticos derivam da integração do cidadão na comunidade política e, como tal, o seu gozo apenas poderá ser aqui exercido no interesse dessa comunidade. Reconhecemos, todavia, que tal interpretação poderá ir além da letra da lei.
Além disto, de iure condendo, vimos já que não vemos como adequada a limitação da legitimidade para a impugnação de atos dos órgãos autárquicos, nem a exclusão das associações e fundações deste preceito.
5. Conclusão
A ação popular constitui um instrumento essencial ao aprofundamento da democracia participativa e à participação cívica de cada cidadão. Os termos em que esta é admitida, especialmente quando não estão em causa valores e bens de dignidade constitucional, deve ser cuidadosamente ponderada. Não poderemos sacrificar o acesso à justiça e a defesa da legalidade em nome da eficiência, mas tão pouco devemos cair num alargamento tal da legitimidade que renda essa figura inconsequente.
A tese apresentada procura precisamente encontrar esse equilíbrio, ao decalcar do princípio democrático e da legitimidade popular um requisito de legitimidade strictu sensu necessariamente lato, e depois ao circunscrever a admissibilidade da ação popular para defesa da legalidade através da exigência de um interesse em agir, limitando a legitimidade aos casos de utilidade para o Populus e para os seus interesses coletivos.
Pedro Carneiro
Bibliografia:
GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra Editora, 4ª edição, 2007
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 101, Setembro/Outubro de 2013
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição, 2017
PAULO OTERO, A Ação Popular: configuração o e valor atual no Direito Português, Revista da Ordem dos Advogados, 1999
ROBIN DE ANDRADE, A Ação Popular no Direito Administrativo Português, Coimbra Editora, 1967
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2.ª edição, 2013
VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de Mudança no Contencioso Administrativo, Almedina, 2000
VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina, 19ª edição, 2021
[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2.ª edição, 2013, p.272; PAULO OTERO, A Ação Popular: configuração o e valor atual no Direito Português, Revista da Ordem dos Advogados, 1999, p.872; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 101, Setembro/Outubro de 2013
[2] GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra Editora, 4ª edição, 2007, p.697 e ss.
[3] VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina, 19ª edição, 2021, p.169. Este autor, como a maioria da doutrina, inclui ainda aqui os interesses individuais homogéneos, característicos das class actions. Estes, contudo, não relevam para a presente análise e, por isso, não nos debruçaremos sobre eles.
[4] Atente-se que o termo “interesses coletivos” é utilizado por parte da doutrina, nomeadamente GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA e AROSO DE ALMEIDA, para descrever os “interesses particulares comuns a certos grupos socioeconómicos e categorias profissionais”. Para estes autores, os “interesses coletivos” no sentido do presente texto seriam de reconduzir ao que apelidam de “interesse geral”.
[5] ROBIN DE ANDRADE, A Ação Popular no Direito Administrativo Português, Coimbra Editora, 1967, p.81
[6] VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p.169
[7] Concordamos parcialmente com PAULO OTERO (cf. PAULO OTERO, ob, cit., p.879) no que toca à obsolescência da distinção clássica entre ação popular supletiva e corretiva. Parece-nos mais apropriado a distinção de acordo com os interesses alegados, sendo que a ação popular para defesa de interesses difusos poderá, evidentemente, ser de natureza tanto supletiva como corretiva no seu objetivo. Para efeitos práticos da presente análise, porém, o termo “ação popular corretiva” refere-se apenas à ação popular com vista à defesa da legalidade per se, e não à ação popular para defesa de interesses difusos.
[8] AROSO DE ALMEIDA é do mesmo entendimento no que toca à ação popular corretiva prevista no artigo 55.º, n.º 2 do CPTA (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição, 2017, p.398.
[9] ROBIN DE ANDRADE, ob. cit., p.81
[10] Idem, p.90 e ss.
[11] VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de Mudança no Contencioso Administrativo, Almedina, 2000
[12] Para a evolução histórica desta figura, ver: PAULO OTERO, ob. cit., p.872-875
[13] Idem, p.892
[14] ROBIN DE ANDRADE, ob. cit., p.7
[15] VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p.169
[16] Ibidem
[17] GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob., cit., p.697-698
[18] Aqui “interesses públicos” parece-nos uma expressão pouco precisa, devendo ler-se “interesses coletivos”.
[20] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS CADILHA, ob., cit., p.397
[21] Idem, p.388
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