Monday, December 9, 2024

A Ação Popular

 

Apresentando uma introdução preliminar acerca dos fundamentos históricos do seu processo evolutivo, a ação popular, cuja origem nos remonta ao ordenamento jurídico romano (actio popularis), emerge como um exemplo paradigmático entre os instrumentos de tutela coerciva, revelando características e propósitos análogos aos modernos. No Direito Romano, concedia a qualquer cidadão a prerrogativa e a legitimidade jurídica de ajuizar ações e matérias que envolvessem o domínio público, assim como o cívico e o penal. Reconhecia a aplicabilidade expressa na defesa dos bens do conselho. Durante a idade média, a ação popular acabou por se perder, pois o objetivo principal era a defesa dos interesses coletivos em vez dos interesses do Estado.

A partir do século XIX, especialmente no período subsequente à Revolução Francesa, despontaram as primeiras manifestações da ação popular incorporadas nos ordenamentos jurídicos nacionais. No caso português, na Carta Constitucional de 1826, existia uma referência à ação popular no artigo 124º, que dispunha o seguinte: “Por suborno, peita, peculato, e concussão haverá contra eles ação popular, que poderá ser intentada dentro de ano, e dia pelo próprio queixoso, ou por qualquer do Povo, guardada a ordem do Processo estabelecida na Lei”.

Apenas posteriormente, impulsionado pela Carta Constitucional, a ação popular foi incorporada no Código Administrativo de 1842, com natureza corretiva, destinada ao controlo da legalidade de certos atos da administração. Só em 1878, o Código Administrativo voltou a consagrar a ação popular, mas desta vez com um caráter supletivo, com o objetivo de suprimir as omissões dos órgãos públicos na defesa de bens e direitos da Administração.

Na versão original da Constituição Portuguesa de 1976, a ação popular vinha consagrada no artigo 49º, nº2, do qual reconhece este instituto como direito fundamental. Encontrava-se integrado nos direitos, liberdades e garantias de participação política. Foi então densificado com a revisão constitucional de 1989 que densifica o conteúdo do direito, determinando que ele inclui o direito para “[…] promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultura”. [1] bem como “[…] assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”[2], incluindo assim o direito de requerer para o lesado a correspondente indemnização. Assim, demonstra-se que a ação popular tem uma dupla finalidade- uma função inibitória e uma função indemnizatória.

Desta forma, surge a Lei nº 83/95 de 31 de agosto (doravante, LAP), que confere um desenvolvimento legislativo e que densifica o direito da ação popular, caracterizando o último momento da evolução histórica da ação popular.

No âmbito de ação popular em sistemas jurídicos estrangeiros, temos três principais momentos no Direito Comparado: em primeiro lugar, a ação popular encontra-se consagrada na Constituição brasileira pelo menos desde 1934, sendo uma importante forma de controlo da Administração Pública; em segundo lugar, a ação popular não tem grande aplicação tanto no Direito italiano como no Direito espanhol, apesar de neste ter consagração constitucional; por último, a ação popular não é admitida como tal no Direito francês, no Direito alemão e no Direito suíço.

A ação popular não só se manifesta no Direito Administrativo, como também tem as suas consignações no Código do Processo Civil no artigo 31º, no Código do Consumidor no artigo 551º, nº1 e no Código dos Valores Mobiliários no artigo 31º, nº1, al. a).  

A ação popular é considerada um direito fundamental, sem natureza indemnizatória e é igualmente um meio jurisdicional que consagra o direito de ação judicial, reflexo do direito de acessos aos tribunais consagrado no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP). A ação popular tem como objetivo primordial a tutela dos interesses difusos, possibilitando que os cidadãos intervenham nas matérias de natureza pública, sendo essa intervenção de forma singular ou coletiva.

A LAP descreve que são titulares deste direito quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos, bem como associações e fundações defensoras dos interesses em causa- artigo 2º, nº1 LAP. No artigo 3º desta mesma lei, estão presentes os requisitos mínimos para o reconhecimento da legitimidade das associações e fundações. Como é referido no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 3 de novembro de 2023, têm de ter personalidade jurídica, a inclusão expressa nas suas atribuições ou nos seus objetivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de ação que se trate e não podem exercer qualquer tipo de atividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais. Para além disso, não é realmente necessário que os seus membros tenham sido afetados pela violação do interesse, sendo que para determinar o seu interesse e consequentemente a sua legitimidade processual importa apenas que a associação ou fundação prossiga finalidades estatutárias compatíveis com a defesa desse interesse, como referido anteriormente.

O autor popular ao representar todos os interessados permite por um lado consagrar o princípio de economia processual através de representar os interesses difusos de uma pluralidade de sujeitos em apenas uma ação, evitando desta forma a proposição de várias ações de cada sujeito que tenha sido afetado pela violação desse interesse. Por sua vez, a atuação do autor popular em representação dos titulares dos interesses difusos minimiza as dificuldades inerentes à mobilização de todos os indivíduos, garantido uma maior proteção dos direitos em causa.

Sobre o objeto da ação popular prevista no artigo 52, nº3 da CRP, abrange os “interesses difusos stricto sensu e os interesses coletivos, bem como os correspondentes interesses individuais homogéneos, mas não os direitos subjetivos e os interesses meramente individuais.”[3]

De forma a esclarecer o que são interesses difusos, uma vez que são aqueles protegidos pelo direito da ação popular, vou explicar o mesmo através da distinção entre interesses públicos e difusos.

Os interesses públicos referem-se aos interesses gerais de uma coletividade, mas desvinculam-se dos interesses individuais que estão a ser satisfeitos, sendo assim notório uma prevalência destes sobre os interesses particulares. Os interesses difusos, por sua vez, podem ser conceptualizados como aqueles que dizem respeito a todos os membros de uma comunidade e, ao mesmo tempo, a cada um desses membros individualmente, sendo, contudo, impossíveis de serem apropriados de forma exclusiva por qualquer indivíduo. Isto acontece graças ao facto de que os bens jurídicos que estes interesses abrangem, como é o caso do ambiente, possuem um caráter coletivo, ou seja, são de todos, mas não podem ser atribuídos em exclusividade a nenhum indivíduo. Desta forma, como é defendido pelo Professor Miguel Teixeira de Sousa, os interesses difusos possuem “uma dimensão supraindividual e individual, não sendo nem apenas supraindividuais, nem apenas individuais: o interesse difuso é um interesse supraindividual que pode ser gozado por qualquer sujeito, sem que este possa apropriar-se do bem a que ele se refere”[4]. Ao contrário dos interesses públicos, aqui não podemos separar a dimensão supraindividual da dimensão individual.

Uma outra grande diferença que permite distinguir estes dois interesses é que enquanto a legitimidade de proteção dos interesses públicos pertence a um órgão do Estado, a legitimidade de proteção dos interesses difusos pertence aos elementos da sociedade civil (organizações representativas e indivíduos).

Já os interesses individuais podem ser definidos como “os interesses que cabem a cada um dos titulares de um interesse difuso stricto sensu ou de um interesse coletivo”. [5]

Todavia, a jurisprudência não tem sido unânime sobre a inclusão dos interesses stricto sensu, interesses coletivos e interesses individuais homogéneos no artigo 52º, nº3 da CRP. No Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 4 de dezembro de 2008, o tribunal decidiu que os interesses difusos que se estão a falar são os interesses difusos lato sensu. Em contraposição, o Tribunal Central Administrativo Sul de 8 de fevereiro de 2006 considera os interesses difusos como “interesses sem titular determinável, meramente referíveis na sua globalidade, a categorias indeterminadas de pessoas”. Menciona igualmente que possuem uma dimensão individual e supraindividual, uma vez que a sua titularidade caberia a todos e a cada um dos membros de um grupo, recaindo sobre bens que podem ser usufruídos de forma habitual e não exclusiva.

Na ação popular, a legitimidade ativa encontra-se prevista no artigo 9, nº2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), permitindo às partes, independentemente de haver interesse pessoal, na demanda, qualquer pessoa, associação ou fundação defensora dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público, têm a possibilidade de proporem e intervirem em processos principais ou cautelares dentro dos valores enunciados neste mesmo artigo. Contudo, uma questão que se coloca é saber se esta legitimidade apenas se encontra presente quando estão em causa os valores e bens constitucionalmente referidos no artigo acima mencionado. Voltando ao artigo 52º, nº3 da CRP, ao referir-se que a ação popular protege das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural, o Acórdão nº2/2016- 3º secção refere que a ação não tem de limitar-se aos casos das alíneas do artigo inicialmente referido, sendo que o elenco não é taxativo, tendo então um carácter exemplificativo.

De acordo com o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 14 de julho de 2022, para avaliar a legitimidade ativa dos Autores no âmbito da ação popular, será necessário que estes identifiquem, de forma clara, a natureza da ofensa aos interesses difusos, explicando de que forma essa violação repercute nos demais cidadãos ou através da demonstração do impacto que a coletividade sofre da alegada transgressão dos interesses. Neste sentido, estão os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 23 de janeiro de 2014, e de 15 de outubro de 2020.

A este respeito, quero relembrar que a legitimidade ativa é atribuída àqueles que detêm um interesse pessoal e direito, tal como é previsto no artigo 55, nº1, al. a) do CPTA, marcando, assim, esta legitimidade como sendo a regra geral. Contudo, apenas na ausência dessa condição processual é admissível recorrer à ação popular, tendo esta um carácter excepcional e subsidiário. Assim, o recurso a esta figura apenas deve ser reservado em situações justificadas.

Desta forma, qualquer cidadão pode assumir um papel de promotor e defensor de interesses difusos, desempenhando uma função próxima à do Estado. Através desta atuação, os cidadãos podem fazer uso dos instrumentos processuais adequados para salvaguardar bens e valores protegidos pela constituição, sem a necessidade de demonstrar um interesse pessoal ou uma relação material controvertida.

Quero igualmente realçar que o artigo 52º, nº3 da CRP, não confere apenas legitimidade às pessoas singulares, mas também às associações representativas. Desta forma, por vezes os indivíduos, seja pelas elevadas custas judiciais, seja pelo sentimento de fraqueza do litigante isolado comparativamente com a contraparte economicamente poderosa, tendem a afastar-se da luta pelos seus interesses e direitos. Assim puderam ver os seus direitos protegidos através das associações.

Acrescentando ao tema da legitimidade ativa na propositura da ação popular, esta não só se encontra presente no artigo 9º, nº2 do CPTA, como ainda no artigo 2º, nº1 da LAP: “são titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de ação popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direito civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior independentemente de terem ou não interesse direto na demanda”. Desta forma, os interesses protegidos são como já referido anteriormente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público. O facto de a lei mencionar “[…] independentemente de terem ou não interesse direto na demandada”, dispensa a exigência de que o particular obtenha uma vantagem pessoal ao propor a ação popular. Contudo, se o interesse coletivo em causa, incluir a proteção de um bem privado, ele tem um interesse pessoal na ação. Ainda assim, se estiver em causa um interesse difuso stricto sensu, e a proteção da ação incidir sobre um bem público, no que concerne ao interesse pessoal, o particular pode não retirar qualquer benefício próprio da ação. Assim, quando a lei menciona “[…] independentemente de o particular tirar uma vantagem pessoal com a proposição da ação”, não permite que qualquer pessoa proponha a ação, mas que incida sobre interesses difusos mesmo que o autor não tenha um interesse específico em propor a ação.

O artigo 2º, nº2 da mesma lei, estende essa legitimidade às autarquias locais da área circunscrita dos residentes titulares desses interesses. Desta forma, é realçado pelo artigo que a defesa destes interesses está dependente de um âmbito geográfico, não permitindo que qualquer associação ou fundação tenha a legitimidade processual necessária para intentar este tipo de ação.

Repare-se que ao atribuir legitimidade aos cidadãos, não permite apenas que um indivíduo apresente a ação, mas permite igualmente que seja também instaurada por um grupo de cidadãos. Igualmente, no nº1 do artigo referido anteriormente, surge outro problema, visto que a lei ao referir-se aos direitos políticos, inclui apenas os cidadãos de nacionalidade portuguesa, ficando excluídos os estrangeiros e apátridas uma vez que a lei assim o prevê no artigo 15º, nº2 da CRP. Os direitos políticos estão maioritariamente ligados à capacidade de exercício de funções públicas e à capacidade eleitoral. Os interesses difusos, como explicado anteriormente, são aqueles que pertencem a uma comunidade como um todo, não sendo necessário que sejam preenchidos características específicas de algum grupo ou indivíduo. Desta forma, o interesse pela proteção ao ambiente, por exemplo, não pertence apenas aos cidadãos de nacionalidade portuguesa com capacidade eleitoral, mas sim a todos que possam ser afetados pela destruição desse mesmo meio ambiente.

Outra questão colocada seria relativamente à proteção dos interesses civis e políticos e que deixa de fora os interesses económicos. Desta forma, se uma empresa enquanto sociedade intentar uma ação, deverá ter por base os interesses referidos no artigo 2º, nº1 da LAP. Porém, é irrealista pensar que uma sociedade que propõe uma ação popular para proteger o meio ambiente, pondo de parte os interesses económicos, muito facilmente ganhará um lucro indireto com a ação. No entanto, temos de pensar que a ação é uma figura excecional de legitimidade, virada para interesses da comunidade, sendo que a lei não permite a aplicação analógica a outras entidades para além daquelas previstas no artigo.

Relativamente ao meio judicial, há duas fases em que existe um controlo que pode ser exercido pelo tribunal:

-       O primeiro momento encontra-se previsto no artigo 13º da LAP, em que a petição inicial pode ser indeferida quando o julgador entenda que é manifestamente improvável a procedência do pedido, após a análise necessária e o juiz tenha dado razões justificadas

-       E, num segundo momento, presente no artigo 19º, nº1 da LAP na sentença final,  o julgador pode desvincular-se do caso em situações em que acredite que haja motivações próprias no caso em concreto.

Para além disso, o tribunal tem iniciativa própria de inquisição. De acordo com o artigo 17º da LAP, “[…] o juiz pode ter iniciativa própria em matéria de recolha de provas, sem vinculação à iniciativa das partes”. Desta forma, acautela-se a proteção dos interesses dos particulares e dos ausentes, principalmente quando o demandante é um particular e o demandado uma sociedade influente.

Pelo mesmo motivo, os apoios económicos e as custas judiciais são relevantes na proteção da parte mais fraca. Por conseguinte, o autor fica isento do pagamento de custas caso o pedido seja parcialmente procedente (artigo 20º, nº1 da LAP), facilitando o acesso à ação popular a todos e que seja afastado por motivos económicos. Esta intenção do legislador de não proibir o uso da ação pelos motivos mencionados anteriormente é tão clara, que no artigo 20, nº3, se a ação for improcedente, o autor deve ser condenado em montante a fixar pelo tribunal entre um décimo e metade das custas que normalmente seriam devidas, tendo em conta a situação económica e a razão da improcedência da ação. No caso de haver procedência parcial da ação o autor está isento de pagar as custas (artigo 20º, nº2 da LAP).

Uma nota importante é igualmente destacar o papel crucial desempenhado pelo Ministério Público na ação popular. Este pode ser titular da legitimidade ativa nos casos em que o autor desista da ação, como de transação ou de comportamentos lesivos dos interesses da causa (artigo 16º/1 da LAP).

Outra modalidade da ação popular que ainda não tinha referido diz respeito à legitimidade ativa em matéria de impugnação de atos legislativos presente no artigo 55º e as do CPTA, tendo legitimidade para o mesmo as pessoas e entidades mencionadas no artigo 9º, nº2 do CPTA, previsto no artigo 55º, nº1, al. f). E no nº2 deste artigo, as decisões e impugnações praticadas pelos órgãos autárquicos, que qualquer cidadão recenseado pode intentar. A esta modalidade damos o nome de ação popular local uma vez que se encontra circunscrito à área onde se encontra recenseado.

Temos outras demonstrações desta modalidade, como por exemplo no artigo 68º, nº1 al. f) do CPTA, dando legitimidade para pedir a condenação à prática de um ato administrativo às pessoas e entidades mencionadas no artigo 9º, nº2. Igualmente, no artigo 73, nº1 al. b) do CPTA é dada a estes autores a possibilidade de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas imediatamente operativa.

Desta forma, é permitida aos sujeitos com interesses difusos de agir contra a Administração para proteger os seus bens e interesses quando esta falhou ou teve uma conduta omissiva. O Professor Paulo Otero refere que este agir permite aos cidadãos controlar a legalidade dos atos administrativos. Desta forma, os particulares acabam por poder ser parte do processo, sendo um mecanismo através do qual são ouvidos sobre a atuação da administração.

Para concluir, um instrumento de grande relevância tanto no campo do Contencioso Administrativo como em várias áreas do Direito. O objetivo do meu post era não só dar a conhecer a ação popular, mas também todas as suas modalidades e, principalmente, a sua importância.

Trata-se de um mecanismo de elevada eficácia que permite aos indivíduos intervir no processo com o objetivo de proteger direitos e interesses, mesmo na ausência de uma afetação pessoal e direta. Acaba por ser um meio sancionatório no sentido de evitar violações dos interesses legítimos da comunidade, consagrando uma tutela mais ampla no Contencioso Administrativo Português. Acaba por contrabalançar a atuação da Administração, garantindo a confiança no sistema administrativo e o respeito pela democracia.

 

Bibliografia Adicional

OTERO, PAULO, A Ação Popular: configuração e valor no atual direito português, Separata da Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, dezembro de 1999

PEREIRA DA SILVA, VASCO, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2.ª edição, Coimbra, 2013, Almedina

AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2º Edição, Lisboa, 2016, Almedina

TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel. A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos (2003)

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos. A justiça Administrativa. Almedina. 2014

 


[1] Artigo 52º, nº3 da Constituição da República Portuguesa

[2] Artigo 52º, nº3 da Constituição da República Portuguesa

[3] TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel. A Tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos no Direito Português, 2003

[4] TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel. A Tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos no Direito Português, 2003

[5]  TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel. A Tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos no Direito Português, 2003


Trabalho realizado por:

  • Carolina Figueiredo, nº de aluno 64326, 4º ano, Turma A, Subturma 6

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