Apresentando uma introdução preliminar acerca dos fundamentos
históricos do seu processo evolutivo, a ação popular, cuja origem nos remonta
ao ordenamento jurídico romano (actio popularis), emerge como um exemplo
paradigmático entre os instrumentos de tutela coerciva, revelando
características e propósitos análogos aos modernos. No Direito Romano, concedia
a qualquer cidadão a prerrogativa e a legitimidade jurídica de ajuizar ações e
matérias que envolvessem o domínio público, assim como o cívico e o penal.
Reconhecia a aplicabilidade expressa na defesa dos bens do conselho. Durante a
idade média, a ação popular acabou por se perder, pois o objetivo principal era
a defesa dos interesses coletivos em vez dos interesses do Estado.
A partir do século XIX, especialmente no período subsequente
à Revolução Francesa, despontaram as primeiras manifestações da ação popular
incorporadas nos ordenamentos jurídicos nacionais. No caso português, na Carta
Constitucional de 1826, existia uma referência à ação popular no artigo 124º,
que dispunha o seguinte: “Por suborno, peita, peculato, e concussão haverá
contra eles ação popular, que poderá ser intentada dentro de ano, e dia pelo
próprio queixoso, ou por qualquer do Povo, guardada a ordem do Processo
estabelecida na Lei”.
Apenas posteriormente, impulsionado pela Carta
Constitucional, a ação popular foi incorporada no Código Administrativo de
1842, com natureza corretiva, destinada ao controlo da legalidade de certos
atos da administração. Só em 1878, o Código Administrativo voltou a consagrar a
ação popular, mas desta vez com um caráter supletivo, com o objetivo de
suprimir as omissões dos órgãos públicos na defesa de bens e direitos da
Administração.
Na versão original da Constituição Portuguesa de 1976, a ação
popular vinha consagrada no artigo 49º, nº2, do qual reconhece este instituto
como direito fundamental. Encontrava-se integrado nos direitos, liberdades e
garantias de participação política. Foi então densificado com a revisão
constitucional de 1989 que densifica o conteúdo do direito, determinando que
ele inclui o direito para “[…] promover a prevenção, a cessação ou a
perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos
consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património
cultura”. [1] bem como “[…] assegurar a defesa dos bens do Estado,
das regiões autónomas e das autarquias locais”[2], incluindo assim o direito de requerer para o lesado
a correspondente indemnização. Assim, demonstra-se que a ação popular tem uma
dupla finalidade- uma função inibitória e uma função indemnizatória.
Desta forma, surge a Lei nº 83/95 de 31 de agosto (doravante,
LAP), que confere um desenvolvimento legislativo e que densifica o direito da
ação popular, caracterizando o último momento da evolução histórica da ação
popular.
No âmbito de ação popular em sistemas jurídicos estrangeiros,
temos três principais momentos no Direito Comparado: em primeiro lugar, a ação
popular encontra-se consagrada na Constituição brasileira pelo menos desde
1934, sendo uma importante forma de controlo da Administração Pública; em
segundo lugar, a ação popular não tem grande aplicação tanto no Direito
italiano como no Direito espanhol, apesar de neste ter consagração
constitucional; por último, a ação popular não é admitida como tal no Direito francês,
no Direito alemão e no Direito suíço.
A ação popular não só se manifesta no Direito Administrativo,
como também tem as suas consignações no Código do Processo Civil no artigo 31º,
no Código do Consumidor no artigo 551º, nº1 e no Código dos Valores Mobiliários
no artigo 31º, nº1, al. a).
A ação popular é considerada um direito fundamental, sem
natureza indemnizatória e é igualmente um meio jurisdicional que consagra o
direito de ação judicial, reflexo do direito de acessos aos tribunais
consagrado no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa (doravante,
CRP). A ação popular tem como objetivo primordial a tutela dos interesses
difusos, possibilitando que os cidadãos intervenham nas matérias de natureza
pública, sendo essa intervenção de forma singular ou coletiva.
A LAP descreve que são titulares deste direito quaisquer
cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos, bem como associações e
fundações defensoras dos interesses em causa- artigo 2º, nº1 LAP. No artigo 3º
desta mesma lei, estão presentes os requisitos mínimos para o reconhecimento da
legitimidade das associações e fundações. Como é referido no Acórdão do
Tribunal Central Administrativo Norte de 3 de novembro de 2023, têm de ter
personalidade jurídica, a inclusão expressa nas suas atribuições ou nos seus
objetivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de ação que se
trate e não podem exercer qualquer tipo de atividade profissional concorrente
com empresas ou profissionais liberais. Para além disso, não é realmente
necessário que os seus membros tenham sido afetados pela violação do interesse,
sendo que para determinar o seu interesse e consequentemente a sua legitimidade
processual importa apenas que a associação ou fundação prossiga finalidades
estatutárias compatíveis com a defesa desse interesse, como referido
anteriormente.
O autor popular ao representar todos os interessados permite
por um lado consagrar o princípio de economia processual através de representar
os interesses difusos de uma pluralidade de sujeitos em apenas uma ação,
evitando desta forma a proposição de várias ações de cada sujeito que tenha
sido afetado pela violação desse interesse. Por sua vez, a atuação do autor
popular em representação dos titulares dos interesses difusos minimiza as
dificuldades inerentes à mobilização de todos os indivíduos, garantido uma
maior proteção dos direitos em causa.
Sobre o objeto da ação popular prevista no artigo 52, nº3 da
CRP, abrange os “interesses difusos stricto sensu e os interesses coletivos,
bem como os correspondentes interesses individuais homogéneos, mas não os
direitos subjetivos e os interesses meramente individuais.”[3]
De forma a esclarecer o que são interesses difusos, uma vez
que são aqueles protegidos pelo direito da ação popular, vou explicar o mesmo
através da distinção entre interesses públicos e difusos.
Os interesses públicos referem-se aos interesses gerais de
uma coletividade, mas desvinculam-se dos interesses individuais que estão a ser
satisfeitos, sendo assim notório uma prevalência destes sobre os interesses
particulares. Os interesses difusos, por sua vez, podem ser conceptualizados
como aqueles que dizem respeito a todos os membros de uma comunidade e, ao
mesmo tempo, a cada um desses membros individualmente, sendo, contudo,
impossíveis de serem apropriados de forma exclusiva por qualquer indivíduo.
Isto acontece graças ao facto de que os bens jurídicos que estes interesses
abrangem, como é o caso do ambiente, possuem um caráter coletivo, ou seja, são
de todos, mas não podem ser atribuídos em exclusividade a nenhum indivíduo.
Desta forma, como é defendido pelo Professor Miguel Teixeira de Sousa, os
interesses difusos possuem “uma dimensão supraindividual e individual, não
sendo nem apenas supraindividuais, nem apenas individuais: o interesse difuso é
um interesse supraindividual que pode ser gozado por qualquer sujeito, sem que
este possa apropriar-se do bem a que ele se refere”[4]. Ao contrário dos interesses públicos, aqui não
podemos separar a dimensão supraindividual da dimensão individual.
Uma outra grande diferença que permite distinguir estes dois
interesses é que enquanto a legitimidade de proteção dos interesses públicos
pertence a um órgão do Estado, a legitimidade de proteção dos interesses
difusos pertence aos elementos da sociedade civil (organizações representativas
e indivíduos).
Já os interesses individuais podem ser definidos como “os
interesses que cabem a cada um dos titulares de um interesse difuso stricto
sensu ou de um interesse coletivo”. [5]
Todavia, a jurisprudência não tem sido unânime sobre a
inclusão dos interesses stricto sensu, interesses coletivos e interesses
individuais homogéneos no artigo 52º, nº3 da CRP. No Acórdão do Tribunal da
Relação de Lisboa de 4 de dezembro de 2008, o tribunal decidiu que os
interesses difusos que se estão a falar são os interesses difusos lato sensu.
Em contraposição, o Tribunal Central Administrativo Sul de 8 de fevereiro de
2006 considera os interesses difusos como “interesses sem titular determinável,
meramente referíveis na sua globalidade, a categorias indeterminadas de
pessoas”. Menciona igualmente que possuem uma dimensão individual e
supraindividual, uma vez que a sua titularidade caberia a todos e a cada um dos
membros de um grupo, recaindo sobre bens que podem ser usufruídos de forma
habitual e não exclusiva.
Na ação popular, a legitimidade ativa encontra-se prevista no
artigo 9, nº2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante,
CPTA), permitindo às partes, independentemente de haver interesse pessoal, na
demanda, qualquer pessoa, associação ou fundação defensora dos interesses em
causa, as autarquias locais e o Ministério Público, têm a possibilidade de
proporem e intervirem em processos principais ou cautelares dentro dos valores
enunciados neste mesmo artigo. Contudo, uma questão que se coloca é saber se
esta legitimidade apenas se encontra presente quando estão em causa os valores
e bens constitucionalmente referidos no artigo acima mencionado. Voltando ao
artigo 52º, nº3 da CRP, ao referir-se que a ação popular protege das infrações
contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a
preservação do ambiente e do património cultural, o Acórdão nº2/2016- 3º secção
refere que a ação não tem de limitar-se aos casos das alíneas do artigo
inicialmente referido, sendo que o elenco não é taxativo, tendo então um
carácter exemplificativo.
De acordo com o Acórdão do Tribunal Central Administrativo
Sul de 14 de julho de 2022, para avaliar a legitimidade ativa dos Autores no
âmbito da ação popular, será necessário que estes identifiquem, de forma clara,
a natureza da ofensa aos interesses difusos, explicando de que forma essa
violação repercute nos demais cidadãos ou através da demonstração do impacto
que a coletividade sofre da alegada transgressão dos interesses. Neste sentido,
estão os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 23 de janeiro de
2014, e de 15 de outubro de 2020.
A este respeito, quero relembrar que a legitimidade ativa é
atribuída àqueles que detêm um interesse pessoal e direito, tal como é previsto
no artigo 55, nº1, al. a) do CPTA, marcando, assim, esta legitimidade como
sendo a regra geral. Contudo, apenas na ausência dessa condição processual é
admissível recorrer à ação popular, tendo esta um carácter excepcional e
subsidiário. Assim, o recurso a esta figura apenas deve ser reservado em
situações justificadas.
Desta forma, qualquer cidadão pode assumir um papel de
promotor e defensor de interesses difusos, desempenhando uma função próxima à
do Estado. Através desta atuação, os cidadãos podem fazer uso dos instrumentos
processuais adequados para salvaguardar bens e valores protegidos pela
constituição, sem a necessidade de demonstrar um interesse pessoal ou uma
relação material controvertida.
Quero igualmente realçar que o artigo 52º, nº3 da CRP, não
confere apenas legitimidade às pessoas singulares, mas também às associações
representativas. Desta forma, por vezes os indivíduos, seja pelas elevadas
custas judiciais, seja pelo sentimento de fraqueza do litigante isolado
comparativamente com a contraparte economicamente poderosa, tendem a afastar-se
da luta pelos seus interesses e direitos. Assim puderam ver os seus direitos
protegidos através das associações.
Acrescentando ao tema da legitimidade ativa na propositura da
ação popular, esta não só se encontra presente no artigo 9º, nº2 do CPTA, como
ainda no artigo 2º, nº1 da LAP: “são titulares do direito procedimental de
participação popular e do direito de ação popular quaisquer cidadãos no gozo
dos seus direito civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos
interesses previstos no artigo anterior independentemente de terem ou não
interesse direto na demanda”. Desta forma, os interesses protegidos são como já
referido anteriormente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a
proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio
público. O facto de a lei mencionar “[…] independentemente de terem ou não
interesse direto na demandada”, dispensa a exigência de que o particular
obtenha uma vantagem pessoal ao propor a ação popular. Contudo, se o interesse
coletivo em causa, incluir a proteção de um bem privado, ele tem um interesse
pessoal na ação. Ainda assim, se estiver em causa um interesse difuso stricto
sensu, e a proteção da ação incidir sobre um bem público, no que concerne ao
interesse pessoal, o particular pode não retirar qualquer benefício próprio da
ação. Assim, quando a lei menciona “[…] independentemente de o particular tirar
uma vantagem pessoal com a proposição da ação”, não permite que qualquer pessoa
proponha a ação, mas que incida sobre interesses difusos mesmo que o autor não
tenha um interesse específico em propor a ação.
O artigo 2º, nº2 da mesma lei, estende essa legitimidade às
autarquias locais da área circunscrita dos residentes titulares desses
interesses. Desta forma, é realçado pelo artigo que a defesa destes interesses
está dependente de um âmbito geográfico, não permitindo que qualquer associação
ou fundação tenha a legitimidade processual necessária para intentar este tipo
de ação.
Repare-se que ao atribuir legitimidade aos cidadãos, não
permite apenas que um indivíduo apresente a ação, mas permite igualmente que
seja também instaurada por um grupo de cidadãos. Igualmente, no nº1 do artigo
referido anteriormente, surge outro problema, visto que a lei ao referir-se aos
direitos políticos, inclui apenas os cidadãos de nacionalidade portuguesa,
ficando excluídos os estrangeiros e apátridas uma vez que a lei assim o prevê
no artigo 15º, nº2 da CRP. Os direitos políticos estão maioritariamente ligados
à capacidade de exercício de funções públicas e à capacidade eleitoral. Os
interesses difusos, como explicado anteriormente, são aqueles que pertencem a
uma comunidade como um todo, não sendo necessário que sejam preenchidos
características específicas de algum grupo ou indivíduo. Desta forma, o
interesse pela proteção ao ambiente, por exemplo, não pertence apenas aos
cidadãos de nacionalidade portuguesa com capacidade eleitoral, mas sim a todos
que possam ser afetados pela destruição desse mesmo meio ambiente.
Outra questão colocada seria relativamente à proteção dos
interesses civis e políticos e que deixa de fora os interesses económicos.
Desta forma, se uma empresa enquanto sociedade intentar uma ação, deverá ter
por base os interesses referidos no artigo 2º, nº1 da LAP. Porém, é irrealista
pensar que uma sociedade que propõe uma ação popular para proteger o meio
ambiente, pondo de parte os interesses económicos, muito facilmente ganhará um
lucro indireto com a ação. No entanto, temos de pensar que a ação é uma figura
excecional de legitimidade, virada para interesses da comunidade, sendo que a
lei não permite a aplicação analógica a outras entidades para além daquelas
previstas no artigo.
Relativamente ao meio judicial, há duas fases em que existe
um controlo que pode ser exercido pelo tribunal:
- O primeiro momento encontra-se
previsto no artigo 13º da LAP, em que a petição inicial pode ser indeferida
quando o julgador entenda que é manifestamente improvável a procedência do
pedido, após a análise necessária e o juiz tenha dado razões justificadas
- E, num segundo momento, presente no
artigo 19º, nº1 da LAP na sentença final, o julgador pode desvincular-se
do caso em situações em que acredite que haja motivações próprias no caso em
concreto.
Para além disso, o tribunal tem iniciativa própria de
inquisição. De acordo com o artigo 17º da LAP, “[…] o juiz pode ter iniciativa
própria em matéria de recolha de provas, sem vinculação à iniciativa das
partes”. Desta forma, acautela-se a proteção dos interesses dos particulares e
dos ausentes, principalmente quando o demandante é um particular e o demandado
uma sociedade influente.
Pelo mesmo motivo, os apoios económicos e as custas judiciais
são relevantes na proteção da parte mais fraca. Por conseguinte, o autor fica
isento do pagamento de custas caso o pedido seja parcialmente procedente
(artigo 20º, nº1 da LAP), facilitando o acesso à ação popular a todos e que
seja afastado por motivos económicos. Esta intenção do legislador de não
proibir o uso da ação pelos motivos mencionados anteriormente é tão clara, que
no artigo 20, nº3, se a ação for improcedente, o autor deve ser condenado em
montante a fixar pelo tribunal entre um décimo e metade das custas que
normalmente seriam devidas, tendo em conta a situação económica e a razão da
improcedência da ação. No caso de haver procedência parcial da ação o autor
está isento de pagar as custas (artigo 20º, nº2 da LAP).
Uma nota importante é igualmente destacar o papel crucial
desempenhado pelo Ministério Público na ação popular. Este pode ser titular da
legitimidade ativa nos casos em que o autor desista da ação, como de transação
ou de comportamentos lesivos dos interesses da causa (artigo 16º/1 da LAP).
Outra modalidade da ação popular que ainda não tinha referido
diz respeito à legitimidade ativa em matéria de impugnação de atos legislativos
presente no artigo 55º e as do CPTA, tendo legitimidade para o mesmo as pessoas
e entidades mencionadas no artigo 9º, nº2 do CPTA, previsto no artigo 55º, nº1,
al. f). E no nº2 deste artigo, as decisões e impugnações praticadas pelos
órgãos autárquicos, que qualquer cidadão recenseado pode intentar. A esta
modalidade damos o nome de ação popular local uma vez que se encontra
circunscrito à área onde se encontra recenseado.
Temos outras demonstrações desta modalidade, como por exemplo
no artigo 68º, nº1 al. f) do CPTA, dando legitimidade para pedir a condenação à
prática de um ato administrativo às pessoas e entidades mencionadas no artigo
9º, nº2. Igualmente, no artigo 73, nº1 al. b) do CPTA é dada a estes autores a
possibilidade de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral
de normas imediatamente operativa.
Desta forma, é permitida aos sujeitos com interesses difusos
de agir contra a Administração para proteger os seus bens e interesses quando
esta falhou ou teve uma conduta omissiva. O Professor Paulo Otero refere que
este agir permite aos cidadãos controlar a legalidade dos atos administrativos.
Desta forma, os particulares acabam por poder ser parte do processo, sendo um
mecanismo através do qual são ouvidos sobre a atuação da administração.
Para concluir, um instrumento de grande relevância tanto no
campo do Contencioso Administrativo como em várias áreas do Direito. O objetivo
do meu post era não só dar a conhecer a ação popular, mas também todas as suas
modalidades e, principalmente, a sua importância.
Trata-se de um mecanismo de elevada eficácia que permite aos
indivíduos intervir no processo com o objetivo de proteger direitos e
interesses, mesmo na ausência de uma afetação pessoal e direta. Acaba por ser
um meio sancionatório no sentido de evitar violações dos interesses legítimos
da comunidade, consagrando uma tutela mais ampla no Contencioso Administrativo
Português. Acaba por contrabalançar a atuação da Administração, garantindo a
confiança no sistema administrativo e o respeito pela democracia.
Bibliografia Adicional
OTERO, PAULO, A Ação Popular: configuração e valor no atual
direito português, Separata da Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, dezembro
de 1999
PEREIRA DA SILVA, VASCO, “O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise”, 2.ª edição, Coimbra, 2013, Almedina
AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2º
Edição, Lisboa, 2016, Almedina
TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel. A Legitimidade Popular na Tutela
dos Interesses Difusos (2003)
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos. A justiça Administrativa.
Almedina. 2014
[1] Artigo 52º, nº3 da Constituição da República
Portuguesa
[2] Artigo 52º, nº3 da Constituição da República
Portuguesa
[3] TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel. A Tutela Jurisdicional dos
Interesses Difusos no Direito Português, 2003
[4] TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel. A Tutela Jurisdicional dos
Interesses Difusos no Direito Português, 2003
[5] TEIXEIRA DE
SOUSA, Miguel. A Tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos no Direito
Português, 2003
Trabalho realizado por:
- Carolina Figueiredo, nº de aluno 64326, 4º ano, Turma A, Subturma 6
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