A Legitimidade Ativa no Contencioso Administrativo

 A LEGITIMIDADE ATIVA NO DIREITO ADMINISTRATIVO- análise dos artigos correspondentes.

 

 

Introdução

A legitimidade ativa no contencioso administrativo refere-se à capacidade jurídica de uma pessoa ou entidade para iniciar uma ação perante os tribunais administrativos. Esse conceito está intrinsecamente ligado à titularidade de um interesse jurídico, ou seja, à existência de uma relação direta entre o autor e o objeto do litígio.

No contexto do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), a legitimidade ativa é geralmente reconhecida a quem pretenda tutelar direitos ou interesses legítimos que tenham sido lesados ou possam vir a sê-lo por atos ou omissões da Administração Pública. Além disso, o regime admite legitimidade ativa a entidades representativas de interesses coletivos ou difusos, ampliando o acesso ao contencioso administrativo em prol da defesa de valores como a legalidade administrativa, a justiça e o interesse público.

A análise da legitimidade ativa deve, portanto, considerar não apenas a titularidade do direito subjetivo, mas também a proteção de interesses mais amplos, conforme previsto no CPTA e em normas complementares.

 

Artigo. 9º 

O artigo 9º, n. º1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA estabelece um regime geral de legitimidade ativa, inspirando-se na lei processual civil, mais concretamente os artigos 30º e 31º do Código de Processo Civil (CPC). Este regime abrange dois tipos principais de legitimidade ativa no direito administrativo, ambos previstos no artigo em análise. A primeira hipótese refere-se à legitimidade do autor que seja titular de uma relação jurídica administrativa diretamente envolvida na controvérsia (artigo 9º, nº1 do CPTA). Já a segunda hipótese, prevista no n. º2 do mesmo artigo, contempla a defesa de interesses difusos ou coletivos, por meio de ação popular administrativa, um mecanismo que encontra também fundamento constitucional, artigo 52º da Constituição da República Portuguesa (CRP).

 

Dada a distinta natureza jurídica e prática de ambas as tipologias, é relevante tratá-las separadamente, permitindo uma análise mais detalhada e precisa de cada uma.

 

O artigo 9º, nº 1 do CPTA, dispõe que “(...) o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.” Assim, a legitimidade processual é aferida com base na relação jurídica controvertida tal como é alegada pelo autor, independentemente de a relação jurídica material corresponder, na realidade, à configuração apresentada. 

Como salienta o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva, o que se considera para determinar a legitimidade é a pretensa relação jurídica conforme apresentada pelo autor, e não como ela efetivamente existe. Este entendimento é essencial para diferenciar a análise da legitimidade, que é um pressuposto processual, da apreciação do mérito, que diz respeito à efetiva existência do direito invocado. 

Neste sentido, torna-se irrelevante, para a verificação da legitimidade, saber se o direito pertence, de facto, a quem o invoca ou se a pretensão é dirigida contra a pessoa certa. Esses aspetos devem ser resolvidos no mérito da ação. Entender de forma diversa comprometeria o princípio do acesso à justiça e da tutela jurisdicional plena e efetiva, ao criar uma barreira processual desnecessária e contrária ao direito de qualquer cidadão de submeter uma pretensão à apreciação judicial.

 

Para que um regime seja classificado como geral, é necessário que existam regimes especiais ou excecionais que dele se afastem. No caso do CPTA, o artigo 9º, n.º 1, estabelece o regime geral de legitimidade ativa, aplicável sempre que não exista disposição específica em contrário.

Por outro lado, há regimes específicos que se afastam deste regime geral em razão da natureza da ação. São exemplos: o regime especial aplicável à ação popular administrativa (art. 9º, n.º 2 do CPTA), que legitima a defesa de interesses difusos ou coletivos por qualquer cidadão; as regras específicas de legitimidade para a impugnação de atos administrativos (art. 55º do CPTA) e para a condenação à prática de atos administrativos devidos (art. 68º do CPTA); os regimes próprios aplicáveis às ações relativas à emissão de normas administrativas (art. 73º e 75º do CPTA) e às ações sobre a validade e execução de contratos administrativos (art. 77º-A do CPTA).

Dessa forma, o artigo 9º, n.º 1 do CPTA, desempenha a função de norma geral em matéria de legitimidade, aplicável de forma subsidiária, enquanto os regimes especiais refletem especificidades das diferentes ações previstas no CPTA.

 

O artigo 9º, n.º 2, do CPTA regula a legitimidade ativa para o exercício da ação popular administrativa, destinada à defesa de interesses difusos. Este regime encontra fundamento no artigo 52.º, n.º 3, da CRP, que consagra a ação popular como um direito fundamental, permitindo a qualquer cidadão, isoladamente ou em grupo, proteger valores coletivos.

 

Os interesses difusos caracterizam-se por serem interesses sem um titular individualizado, ligados a bens jurídicos de caráter indivisível, como o ambiente, o urbanismo, a saúde pública ou o patrimônio cultural. São delimitados pelas necessidades de proteção dos membros de uma coletividade, sendo sua defesa atribuída a qualquer cidadão, dado o caráter coletivo e indivisível desses interesses.

A ação popular, regulada pela Lei n.º 83/95, de 31 de maio, confere legitimidade ativa aos cidadãos para a defesa de direitos e interesses coletivos ou difusos, independentemente de deterem um interesse pessoal ou uma relação direta com o interesse em causa. Este regime está previsto nos artigos 2.º e 3.º da referida lei e encontra fundamento no artigo 52.º, n.º 3, da CRP.

 

Podem exercer legitimidade ativa: Os cidadãos a título individual, sem necessidade de demonstrarem interesse pessoal; Associações e fundações, desde que defendam os interesses em causa e preencham os requisitos do artigo 3.º da Lei n.º 83/95, incluindo limitação à sua área de intervenção principal e incidência geográfica; Autarquias locais, para defesa dos interesses coletivos ou difusos dos residentes da sua circunscrição territorial.

No caso de associações e fundações, o seu direito de ação está condicionado à relação com a sua área de atuação principal e à delimitação territorial dos interesses protegidos

No que respeita às autarquias locais, estas possuem legitimidade ativa para promover ações populares, nos termos do artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 83/95, de 31 de maio. Contudo, a sua atuação está limitada aos interesses coletivos ou difusos que dizem respeito aos residentes na sua circunscrição territorial. Assim, as autarquias podem promover ações populares, mas com uma legitimidade delimitada pelo âmbito territorial e pelos interesses diretamente relacionados com a comunidade local.

Por outro lado, o Ministério Público (MP) também dispõe de legitimidade ativa para exercer ações populares, conforme o artigo 16.º, n.º 1, da Lei n.º 83/95. Este dispositivo remete para normas específicas, como o artigo 9.º, n.º 2, do CPTA, aplicável no processo administrativo, e outras legislações complementares, como: o artigo 26.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 446/85, que atribui ao MP legitimidade para atuar em defesa de consumidores em questões relacionadas com cláusulas abusivas; o artigo 7.º da Lei n.º 19/2014, no âmbito da concorrência; o artigo 13.º, alínea c), da Lei n.º 24/96, em matérias de proteção do consumidor; o artigo 9.º, n.º 3, da Lei n.º 107/2001, relativamente à proteção do patrimônio cultural.

 

Concluída a análise sobre os legitimados ativos na ação popular, cabe-nos agora examinar os bens jurídicos tutelados, conforme o artigo 9.º, n.º 2, do CPTA e o artigo 52.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP). Ambos os dispositivos indicam os interesses difusos e coletivos que podem ser defendidos em sede de ação popular, mas a doutrina, representada por autores como Mário Aroso de Almeida, Gomes Canotilho e Vasco Pereira da Silva, considera que esse elenco não é taxativo, admitindo a inclusão de outros bens jurídicos que preencham os critérios de relevância constitucional e legal.

 

Ao comparar o artigo 1.º, n.º 2, da Lei n.º 83/95, de 31 de maio, com o artigo 9.º, n.º 2, do CPTA, verificam-se algumas diferenças relevantes. O CPTA acrescenta a tutela de bens como o urbanismo e o ordenamento do território, reforçando a importância desses temas no âmbito do contencioso administrativo. Por outro lado, exclui a proteção do consumo de bens e serviços, pois esta matéria ultrapassa o escopo do contencioso administrativo e é tratada pela Lei n.º 83/95 em outros contextos.

Essa delimitação reflete a especialização do CPTA no contencioso administrativo, enquanto a Lei n.º 83/95 possui um alcance mais amplo, abrangendo temas de natureza cível e administrativa.

 

A doutrina tem consensualmente admitido que as ações populares possam ser utilizadas tanto para a defesa de interesses difusos como para a tutela de interesses coletivos e interesses individuais homogêneos. No entanto, é fundamental não confundir essas diferentes categorias.

 

Interesses individuais homogêneos são aqueles que surgem de forma idêntica na esfera jurídica de diversos indivíduos, decorrendo de uma mesma situação jurídica (como, por exemplo, consumidores prejudicados por uma prática abusiva). Já os interesses difusos são indivisíveis, pertencentes a uma coletividade indeterminada e sem titulares individualizados (como o direito ao meio ambiente equilibrado). Por sua vez, os interesses coletivos pertencem a um grupo ou categoria determinados, sendo geralmente representados por associações ou entidades coletivas.

É possível distinguir três situações no âmbito da ação popular: defesa de interesses difusos propriamente ditos, onde o autor atua sem qualquer interesse pessoal subjacente, mas em nome de valores de caráter coletivo, como os previstos no artigo 9.º, n.º 2, do CPTA (por exemplo, urbanismo ou patrimônio cultural); defesa de interesses pessoais conexos com os bens jurídicos tutelados pelo artigo 9.º, n.º 2, do CPTA, em que o autor pode ter um interesse individual ligado à questão, mas propõe a ação popular em função da relevância coletiva ou difusa do tema; defesa de interesses individuais homogêneos por meio de uma ação de grupo, onde o autor representa um conjunto de indivíduos que possuem direitos pessoais semelhantes, optando pela via coletiva em vez de ações individuais, como ocorre frequentemente em casos relacionados ao consumo ou à responsabilidade civil coletiva.

Essa distinção é essencial para compreender as múltiplas possibilidades de utilização da ação popular, respeitando a especificidade de cada tipo de interesse tutelado.

 

Nesta situação, será aplicado o regime do artigo 15.º da Lei 83/95. Após a apresentação da petição da ação popular, os titulares dos interesses não representados serão citados por meio de anúncio público, sendo-lhes dada a oportunidade de aceitarem ou não a representação pelo autor. Caso aceitem, os terceiros poderão beneficiar dos efeitos da sentença, mas não serão prejudicados por ela, conforme decidido no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 13 de março de 2008 (Processo nº 3271/07).

 

Assim, podemos concluir que a ação popular administrativa pode ser aplicada a diversas espécies processuais do contencioso administrativo, sendo um instrumento válido para a obtenção de qualquer providência judiciária legalmente admissível. Importante destacar que a ação popular não deve ser confundida com um meio processual específico; trata-se de uma forma de legitimidade ativa que permite a defesa de interesses coletivos ou difusos, independentemente do interesse pessoal do autor.

 

 

Artigo. 55º 

A previsão do artigo 55º do CPTA abrange todos os tipos de interesses que poderão ser objeto da ação impugnatória.

 O interesse individual refere-se ao direito ou interesse específico de um indivíduo, de natureza pessoal e direta. Ainda que este conceito seja geralmente aceite, parte da doutrina questiona a sua aplicação em casos de interesses reflexos ou dependentes de terceiros.

 O interesse público, envolve questões que atendem às necessidades da coletividade, sendo promovido pelo Estados ou por outras entidades públicas. 

O interesse coletivo que pode ser definido como um interesse particular comum a certos grupos ou categorias de cidadãos, que tem por base valores jurídico-económicos ou socioprofissionais. 

Por fim, o interesse difuso, anteriormente mencionado, que se trata de um interesse de titularidade indeterminada, mas que beneficia uma coletividade. 

 

A doutrina tem interpretado o artigo como um marco na ampliação do quadro de legitimidade ativa, ao sistematizar critérios que antes estavam dispersos em diferentes disposições normativas. A legislação passou a admitir, com fundamento em jurisprudência consolidada (por exemplo, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de dezembro de 1991 e o Acórdão do Tribunal Constitucional de 17 de janeiro de 1989), a legitimidade ativa de sindicatos e associações profissionais, bem como dos municípios em ações específicas.

No que se refere às ações populares, previstas na Lei n.º 83/95, foi conferida legitimidade a organizações não governamentais ambientais, cidadãos e estruturas associativas de defesa do património cultural. Esta ampliação decorre, de forma articulada, do regime estabelecido no artigo 10.º da Lei n.º 35/98, de 18 de julho, e no artigo 9.º da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.

 

Nos termos do n.º 1, alínea a), o requisito exigido é o interesse pessoal e direto. O interesse pessoal refere-se à utilidade, benefício ou vantagem, de natureza patrimonial ou moral, que pode resultar da anulação do ato impugnado. Este interesse distingue a impugnação a título individual do exercício do direito de ação popular, uma vez que o interesse deixa de ser pessoal quando pertence à coletividade ou comunidade em geral (interesse difuso) ou a determinados grupos ou categorias de cidadãos (interesse coletivo).

O interesse direto pressupõe que o demandante possua um interesse atual e efetivo na anulação do ato administrativo, excluindo-se casos em que o interesse seja meramente reflexo, indireto ou hipotético. Conforme apontado por Mário Aroso de Almeida e Gomes Canotilho, a exigência de um interesse pessoal e direto relaciona-se mais com o interesse processual — ou seja, a necessidade de tutela judiciária efetiva — do que com a legitimidade processual propriamente dita.

A jurisprudência, acompanhando novas posições doutrinárias, tem relativizado o requisito do interesse direto para proporcionar uma tutela judicial mais eficaz. Este movimento visa assegurar maior proteção aos interessados, antecipando os efeitos práticos da tutela, posição amplamente defendida por autores como Vasco Pereira da Silva.

 

No que se refere ao papel do Ministério Público (MP), a tutela conferida pela alínea b) do n.º 1 representa o exercício de uma ação pública. Trata-se de uma manifestação do contencioso objetivo, fundamentado nos artigos 202.º e 224.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP). É importante distinguir essa legitimidade da conferida ao MP para a defesa de interesses difusos, prevista de forma autônoma na alínea f).

 

A revisão de 2015 substituiu a referência a “pessoas coletivas públicas e privadas” da alínea c) do n.º 1 por “entidades públicas e privadas”. Esta alteração ampliou o alcance da norma, abrangendo não apenas relações interadministrativas — como casos em que o Estado, um instituto público ou uma autarquia local impugna um ato administrativo praticado por outra entidade pública —, mas também outros tipos de relações jurídicas.

No caso de associações públicas profissionais, estas, além do direito de agir jure próprio como qualquer outra entidade pública, possuem interesse pessoal em defender posições jurídicas relativas ao grupo profissional que representam, desde que tal se enquadre nos respetivos fins estatutários. Contudo, as associações públicas profissionais estão proibidas de exercer ou participar em atividades de natureza sindical, conforme o artigo 267.º, n.º 4, da CRP e o artigo 5.º, n.º 2, da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro.

Quanto às entidades privadas, a expressão refere-se a pessoas coletivas privadas com substrato associativo, fundacional, societário ou corporativo. Estas entidades podem agir para defender interesses individuais vinculados aos seus fins estatutários. No caso das associações sindicais, a questão da legitimidade para impugnar atos administrativos lesivos de interesses individuais de seus representados foi resolvida pelo Acórdão Uniformizador de Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 25 de outubro de 2005. Este acórdão reconheceu a legitimidade ativa das associações sindicais para tal finalidade.

Adicionalmente, o Tribunal Constitucional interpreta o disposto no artigo 56.º, n.º 1, da CRP no sentido de que às associações sindicais cabe a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores, sejam eles coletivos ou individuais. A jurisprudência tem afirmado que, para a defesa de tais direitos, as associações sindicais não necessitam de poderes de representação nem de prova de filiação dos trabalhadores lesados. Contudo, as associações sindicais não podem intervir para proteger interesses individualizados de alguns membros se esses interesses forem contrários aos de outros associados que possam ser considerados contrainteressados. Essa questão foi analisada no Acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte de 8 de setembro de 2010.

 

Com a revisão de 2015, o artigo 55.º, n.º 1, alínea d), do CPTA passou a dispor, na sua parte final: "que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos primeiros para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam diretamente responsáveis." Posteriormente, a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, eliminou esse aditamento, retomando a redação original do preceito.

Quanto a essa última alteração legislativa, António Menezes de Oliveira entende que a decisão do legislador visou alargar a legitimidade dos órgãos administrativos para impugnar atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva. Por outro lado, Gomes Canotilho e Mário Aroso de Almeida defendem a posição oposta, argumentando que o raciocínio de Menezes de Oliveira não está em conformidade com os critérios previstos no artigo 55.º do CPTA.

O artigo refere-se, essencialmente, a situações de conflitualidade interna decorrente de relações interorgânicas. Dentro deste contexto, destacam-se dois tipos principais de litígios:

1. Relações triangulares: Ocorrência em que um ato administrativo praticado por um órgão em relação a terceiros causa, de forma indireta, uma lesão na esfera de competências de outro órgão da mesma pessoa coletiva.
2. Relações dialógicas: Conflitos que surgem diretamente no âmbito da relação jurídica entre dois órgãos da mesma pessoa coletiva, sem a interferência de terceiros.

Essas distinções são importantes para compreender as diferentes formas de atuação e responsabilidade dos órgãos administrativos dentro da mesma entidade pública.

                  Nesta alínea existe o requisito da lesividade, ou seja, para impugnar atos administrativos em situações em que a Administração Pública, no âmbito da sua atuação administrativa, é necessário que afete negativamente direitos ou interesses legítimos do autor ou de terceiros.

O conceito de lesividade implica que o ato administrativo impugnado deve produzir efeitos desfavoráveis para o autor ou para os interesses que este procura proteger, justificando, assim, a sua intervenção no processo. Este requisito é central para delimitar a legitimidade ativa, garantindo que apenas aqueles que são efetivamente prejudicados pelo ato administrativo possam questioná-lo judicialmente. Assim, evita-se a judicialização desnecessária de situações que não impliquem impacto direto ou relevante sobre os direitos ou interesses dos envolvidos.

 

Nos termos da alínea e) do artigo 55.º do CPTA, a restrição estabelecida na parte final — “nos casos previstos na lei” — não se aplica à possibilidade de impugnação por parte dos presidentes de órgãos colegiais, mas sim a outras autoridades administrativas. Tal entendimento é reforçado pela vocação genérica de aplicação do artigo 21.º, n.º 4, do CPA.

A alínea em questão aplica-se exclusivamente ao presidente do órgão colegial ou ao seu substituto, não abrangendo outros membros do órgão, cuja legitimidade para agir recairia no âmbito da alínea a) do artigo 55.º, n.º 1, do CPTA.

É relevante considerar a situação em que o presidente do órgão colegial pretenda impugnar um ato administrativo praticado pelo próprio órgão. Nesse caso, surge um conflito de interesses em relação à representação judicial, já que, usualmente, o presidente é responsável por representar o órgão em juízo. Esse conflito está expressamente previsto no artigo 69.º, n.º 1, alínea a), do CPA.

Sobre essa problemática, a jurisprudência, no Acórdão do STA de 4 de março de 1977, e a doutrina de Freitas do Amaral convergem no sentido de que, em tais situações, a representação do órgão deve ser exercida pelos membros que votaram favoravelmente a decisão impugnada. Esses membros devem nomear um mandatário judicial para atuar no processo.

 

A alínea f) do artigo 55º do CPTA, configura o direito de ação popular destinado à defesa de interesses difusos, em termos similares ao disposto nos artigos 68º, n. º1 alínea f), 72º n. º1, 77º n. º 1 e 77º-A n. º1 alínea h) e n. º2 alínea d) do CPTA. 

 

O artigo 55.º, n.º 2, do CPTA prevê a ação popular corretiva, permitindo a impugnação de deliberações dos órgãos autárquicos na circunscrição onde o cidadão esteja recenseado. Este mecanismo é um importante instrumento de fiscalização cívica, destinado a combater atuações ilegais de órgãos autárquicos sob a forma de atos administrativos.

Trata-se de uma manifestação de um direito político exercido pelo cidadão, conforme previsto no artigo 52.º da Constituição da República Portuguesa, que regula o direito de ação popular. Por meio dessa ação, busca-se garantir a legalidade administrativa e a proteção do interesse público.

Com a revisão de 2015, o âmbito da ação popular corretiva foi ampliado. A parte final do artigo 55.º, n.º 2, passou a incluir a possibilidade de impugnar atos administrativos praticados por entidades controladas pelas autarquias locais, como empresas municipais ou associações públicas, desde que tais atos estejam diretamente relacionados à gestão autárquica. Essa alteração reforçou o papel do cidadão no controle da atividade administrativa, aumentando a abrangência da fiscalização popular.

 

O artigo 55.º, n.º 3, do CPTA consagra uma presunção juris tantum que dispensa o interessado do ónus de prova do requisito da legitimidade ativa para a impugnação de atos administrativos. Essa presunção implica que se considera, até prova em contrário, que o interessado tem legitimidade para agir judicialmente.

De acordo com o artigo 350.º do Código Civil, essa presunção pode ser ilidida por meio de prova em sentido contrário, cabendo à parte que a invoca apresentar elementos que demonstrem a ausência de legitimidade ativa.

Essa norma visa simplificar o acesso à justiça administrativa, protegendo os cidadãos contra barreiras processuais desproporcionais, ao mesmo tempo que permite a correção de eventuais abusos mediante a possibilidade de contraprova.

 

 

Artigo.68º 

A revisão de 2015 introduziu duas novas formas de legitimidade ativa no artigo 55.º, n.º 1, alíneas d) e e) do CPTA, ampliando as possibilidades de atuação judicial em matéria administrativa.

 

No que concerne à legitimidade individual, prevista na alínea a) do n.º 1, esta apresenta um regime mais restrito no âmbito da impugnação de atos administrativos. Além da alegação de um interesse direto, é necessário demonstrar a titularidade de uma situação jurídica substantiva que legitime a exigência da prática de um ato administrativo. Tal requisito é especialmente relevante em casos em que o sujeito tenha apresentado um requerimento prévio, nos termos do artigo 67.º, n.º 1, do CPTA, ligando o direito ou interesse legalmente protegido à obrigação administrativa de praticar o ato.

O Ministério Público, por sua vez, possui legitimidade limitada nos termos do artigo 68.º, n.º 1, alínea b), apenas quando:

1. O dever de agir decorre expressamente da lei; e
2. A situação envolva: ofensa de direitos fundamentais, lesão de interesses públicos especialmente relevantes, ou proteção de interesses difusos referidos no artigo 9.º, n.º 2, do CPTA.

Nesses casos, exige-se que a ilegalidade subjacente seja qualificada, evidenciando a gravidade da lesão em função da natureza dos bens ou valores em causa, associados ao dever de praticar o ato.

Por fim, as regras de legitimidade ativa previstas nas alíneas c), e) e f) do artigo 55.º, n.º 1, encontram correspondência direta nas mesmas alíneas do artigo 68.º, n.º 1, o que reforça a coerência sistemática do regime de legitimidade no CPTA.

 

O artigo 68.º, n.º 2, do CPTA estabelece um regime específico de legitimidade passiva aplicável às ações de condenação à prática de ato devido. Esse regime visa determinar quais entidades podem ser demandadas judicialmente nesses casos e dá concretização ao critério enunciado na segunda parte do artigo 10.º, n.º 1, do CPTA.

O artigo 10.º, n.º 1, distingue duas categorias de legitimidade passiva: (i) a entidade responsável pela prática do ato administrativo em questão e (ii) a entidade que detenha competência para suprir omissões administrativas. O artigo 68.º, n.º 2, detalha este critério no contexto das ações de condenação, assegurando que a parte demandada seja, efetivamente, aquela capaz de cumprir a obrigação imposta pela decisão judicial.

Adicionalmente, o artigo 68.º, n.º 2, reproduz, com as devidas adaptações (mutatis mutandis), o disposto no artigo 57.º do CPTA. Este último regula a legitimidade passiva em ações de impugnação, fixando regras sobre a designação das entidades que devem integrar a relação processual como rés. A relação entre os dois artigos evidencia uma coerência sistêmica no tratamento das diferentes ações administrativas, ainda que cada tipo de ação exija requisitos próprios.

Portanto, a especificidade do regime previsto no artigo 68.º, n.º 2, reside na sua aplicação restrita às ações de condenação, em que é essencial assegurar a eficácia da decisão judicial por meio da correta identificação da parte demandada. Essa precisão é fundamental para evitar a inutilidade prática do processo.

 

Artigo. 77º-A 

O artigo 77.º-A do CPTA, em comparação com o antigo artigo 40.º do CPTA, introduziu importantes alterações no regime de legitimidade ativa em ações relativas à anulação de contratos administrativos. Entre essas mudanças, destaca-se a inclusão de um novo critério de legitimidade para ações anulatórias baseadas em falta ou vícios de vontade (n.º 2), bem como a eliminação da exigência, anteriormente prevista na alínea c) do n.º 2, de que o Ministério Público (MP) demonstrasse uma ilegalidade qualificada pelo interesse público em causa para solicitar a anulação do contrato. Essa alteração ampliou o âmbito de atuação do MP, que agora possui maior flexibilidade para defender a legalidade administrativa e o interesse público.

Além disso, a antiga alínea b) do n.º 1 foi desdobrada em duas alíneas distintas (b e h), esclarecendo que o MP detém legitimidade ampla para impugnar contratos submetidos à jurisdição administrativa, independentemente da legitimidade restrita prevista no art. 9.º, n.º 2 do CPTA, para a defesa de interesses difusos.

No que concerne ao regime geral de legitimidade ativa, previsto no art. 9.º, n.º 1 do CPTA, o critério central é a titularidade da relação jurídica administrativa. Contudo, em matéria de contratos administrativos, esse critério é relativizado. Isso se justifica porque, no domínio do contencioso dos contratos, a legitimidade para questionar a validade e execução do contrato não se restringe às partes contratuais. Assim, a legitimidade é estendida a outros sujeitos, incluindo:

• O MP, em defesa da legalidade e do interesse público (alínea b);
• Interessados lesados pela ausência de procedimento pré-contratual legalmente exigido (alínea e);
• Quem tenha impugnado a formação do contrato (alínea d);
• Concorrentes no procedimento pré-contratual que aleguem divergências entre o clausulado do contrato e os termos da adjudicação (alínea e);
• Interessados que se abstiveram de participar no procedimento em razão de alterações no clausulado que justificadamente os dissuadiram (alínea f).

Essas alterações reforçam a amplitude do controle jurisdicional sobre os contratos administrativos, assegurando maior proteção ao interesse público e aos direitos dos interessados.

 

As alíneas a) e h) do n.º 1 do art. 77.º-A do CPTA refletem a aplicação dos critérios gerais de legitimidade ativa previstos no art. 9.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, respetivamente. 

 

No caso da alínea h), que está diretamente ligada ao regime geral do art. 9.º, n.º 2 do CPTA, é importante considerar não apenas as entidades legitimadas a intentarem ações populares, mas também o fundamento dessas ações, centrado na defesa de interesses difusos. Além disso, a regra de legitimidade prevista na alínea h) aplica-se tanto aos processos principais quanto às providências cautelares adequadas, ampliando os instrumentos de proteção jurídica.

 

A alínea c) do n.º 1 tem como objetivo salvaguardar o princípio da concorrência, conferindo legitimidade para impugnar contratos àqueles que foram lesados pela ausência de adoção do procedimento pré-contratual exigido por lei. Essa previsão reforça a transparência e equidade nos processos administrativos de contratação pública.

 

Por sua vez, as alíneas d), e) e f) visam assegurar a tutela judiciária de terceiros, sejam concorrentes ou potenciais concorrentes, cujos interesses foram prejudicados por violações às regras do procedimento pré-contratual. Essas disposições garantem proteção efetiva contra irregularidades que possam comprometer a legalidade e justiça do processo administrativo.

 

Na situação prevista na alínea d) do artigo em análise, o pedido baseia-se na ilegalidade do ato por violação de regras relativas aos requisitos de admissão ao concurso ou critérios de adjudicação. Essa previsão assegura que o concorrente, ao obter a invalidação de atos pré-contratuais ilegais, também possa invalidar o contrato celebrado com base nesses atos. Importa ressaltar que o interveniente no procedimento de adjudicação carece de legitimidade para impugnar a validade do contrato quando estejam em causa apenas aspetos formais do procedimento. Nesse contexto, a impugnação do ato de formação do contrato é uma condição necessária para solicitar a anulação do contrato celebrado, caso sejam identificados vícios procedimentais. A alínea d) permite não apenas a impugnação autônoma do contrato, mas também a cumulação da impugnação do ato pré-contratual e do contrato numa mesma ação. Além disso, possibilita a ampliação do objeto da ação inicialmente dirigida ao ato pré-contratual caso, durante a pendência do processo, o contrato venha a ser celebrado (art. 63.º, n.º 2, e art. 102.º, n.º 4 do CPTA).

Por fim, no âmbito da alínea d), um concorrente excluído do procedimento apenas poderá fazer valer a legitimidade para a impugnação do contrato se tiver previamente impugnado, de forma tempestiva, o ato que determinou a sua exclusão. Nesse caso, a invalidade do ato de exclusão poderá repercutir-se na invalidade do contrato celebrado, permitindo sua anulação.

 

No caso da alínea e), o pedido de anulação está relacionado com a violação de regras sobre o conteúdo do contrato, especialmente em situações em que se verifica uma divergência entre os termos da adjudicação e o clausulado contratual. Essa previsão visa proteger a posição de um concorrente derrotado no concurso quando se constata que, na formalização do contrato, a entidade adjudicante alterou as condições inicialmente previstas, beneficiando indevidamente o adjudicatário. Essa prática contraria o princípio da estabilidade das regras do concurso, em articulação com os princípios da transparência, publicidade e concorrência, ao alterar as condições objetivas que serviram de base para as propostas de todos os concorrentes. A legitimidade da alínea e) fundamenta-se na invocação de violações aos limites impostos pelo art. 99.º do CCP, especialmente no que diz respeito à modificação de condições contratuais após a adjudicação.

 

Já a alínea f) aplica-se a casos em que se verifica uma divergência entre o clausulado contratual e os termos inicialmente estabelecidos no programa do concurso, que justificaram a não participação de um concorrente. Esta regra protege potenciais concorrentes que, confiando nas condições inicialmente anunciadas, decidiram não participar no procedimento por considerarem inviáveis as condições apresentadas, mas que, posteriormente, foram modificadas em benefício de outros.

 

A alínea g) do n.º 1 constitui uma regra de legitimidade autónoma, aplicável às situações em que a inclusão de cláusulas ilegais em contratos administrativos pode levar o contraente particular a realizar atuações lesivas à esfera jurídica de terceiros. Essas atuações, embora ilícitas, podem ser diretamente atribuídas ao particular ou resultar do exercício, pela Administração, de seus poderes de direção sobre a execução das prestações contratuais. Assim, a legitimidade conferida pela alínea g) procura assegurar a tutela judicial de forma integrada, permitindo tanto a impugnação de atos relativos à execução do contrato quanto do próprio contrato.

 

As alíneas b) a g) do n.º 1 representam uma exceção à regra do artigo 9.º, n.º 1, do CPTA, segundo a qual a legitimidade ativa se baseia na titularidade da relação jurídica contratual ou de um interesse difuso. Nessas alíneas, a legitimidade é reconhecida com base na defesa da legalidade e do interesse público (no caso do Ministério Público) ou na necessidade de proteção judicial de situações subjetivas diretamente afetadas por efeitos jurídicos decorrentes ou colaterais à relação contratual. Esse critério decorre do disposto no artigo 30.º, n.º 1, do CPC, que define o interesse em demandar como elemento essencial para a legitimação processual.

 

No polo passivo, deve ser observado o litisconsórcio necessário, de modo que a ação deve ser proposta contra ambas as partes do contrato, assegurando que todos os envolvidos na relação contratual sejam ouvidos no processo judicial.

 

O n.º 2 do art. 77.º-A do CPTA estabelece um critério específico de legitimidade ativa para ações de anulação fundadas na invalidade de contratos administrativos por falta ou vícios de vontade, em conformidade com o art. 287.º do Código Civil (CC), que rege a anulabilidade de negócios jurídicos. O art. 284.º, n.º 3, do Código dos Contratos Públicos (CCP) remete para as disposições do CC relativas à falta ou vícios de vontade, aplicáveis a contratos administrativos. Importa salientar que o n.º 2 do art. 77.º-A do CPTA regula apenas a legitimidade para arguir a anulabilidade com base nesse fundamento, não abrangendo situações de nulidade resultantes da lei civil.

No que tange à legitimidade, a norma do art. 77.º-A, n.º 2, prevalece sobre as disposições do n.º 1. Analogamente, em matéria de prazos, o art. 77.º-B prevalece sobre os prazos previstos nos n.ºs 1 e 2.

O alargamento do âmbito da legitimidade ativa no contencioso administrativo dos contratos não se limita às ações de invalidade mencionadas no n.º 1. Também se estende às ações condenatórias relativas à execução das prestações contratuais, reguladas no n.º 3.

 

A regra de legitimidade prevista na alínea b) do n.º 3 assemelha-se à da alínea g) do n.º 1. Em ambos os casos, é conferido a terceiros o direito de ação, independentemente de serem participantes efetivos ou potenciais no concurso adjudicatório. A diferença reside no fundamento jurídico do pedido: enquanto a alínea g) do n.º 1 trata de cláusulas contratuais ilegais, que, ao lesarem terceiros, legitimam um pedido de impugnação, a alínea b) do n.º 3 foca no incumprimento contratual, possibilitando aos lesados exigir judicialmente o cumprimento das obrigações contratuais pelo contraente particular.

 

Na alínea c) do n.º 3, o Ministério Público (MP) possui legitimidade ativa irrestrita para pedidos relativos à execução de contratos, o que estabelece um paralelismo com o previsto na alínea b) do n.º 1. No entanto, a ação pública aqui mencionada não deve ser confundida com a prevista no art. 55.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, que se refere à impugnação de atos administrativos relacionados à execução contratual.

 

Por fim, a alínea d) do n.º 3 reafirma a regra geral do art. 9.º, n.º 2, do CPTA e tem correspondência com a alínea b) do n.º 1, aplicável às ações de impugnação.

 

 

Artigo.  141º 

A primeira parte do n. º1 corresponde ao n.º 1 do art. 631º do CPC.

Tem legitimidade para recorrer de uma decisão jurisdicional, em primeiro lugar, “a parte vencida” subentendendo-se que se tenha figurado no processo como parte principal, como os autores ou réus originários, assim como os contrainteressados (art. 10º n. º10 e 311º e 320º do CPC). Nos termos do art. 320º do CPC, o réu ainda que em situação de revelia tem legitimidade para recorrer da decisão que lhe seja desfavorável. 

 

Podemos considerar parte vencida aquela cuja decisão causa prejuízo. A legitimidade para recorrer da decisão pressupõe um interesse em agir, nomeadamente em afastar o resultado negativo. 

Se o autor tiver deduzido pedidos cumulados ou em relação de subsidiariedade entre si, não impede que o demandante recorra da parte da decisão que lhe seja desfavorável. Gomes Canotilho e Mário Aroso de Almeida considera que nesta situação, o autor é a parte vencida e que este dispõe por isso de legitimidade para recorrer. 

 

Ao MP também é atribuída legitimidade para recorrer “se a decisão tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais”, enquadra-se, portanto, na sua função de defesa da legalidade, art. 219º n. º1 da CRP e 3º n. º1 alínea o) do EMP.

 

Os comandos dos n. º 2 e 3 consagram regras especificas a respeito da legitimidade do autor para recorrer de decisões proferidas em processos de impugnação de atos administrativos, dirigidos a dar resposta a necessidades especificas do objeto.

 

A autoridade do caso julgado das sentenças de anulação ou de declaração de nulidade de atos administrativos compreende a imposição de uma proibição de reincidência nas ilegalidades identificadas pelo tribunal na substituição daquele que foi anulado ou declarado nulo. 

 

Art. 95º n.º 3- incorre em nulidade por omissão de pronuncia a sentença que se abstenha de se pronunciar sobre qualquer uma das ilegalidades invocadas como fundamento de invalidade do ato impugnado. Sendo neste pressuposto também que assenta os dispostos nos n. º 2 e 3 do art. 141º. 

 

Os n. º 2 e 3 permitem qualificar o interesse em agir para determinar se uma ou ambas as partes podem recorrer de uma decisão anulatória que apreciou diversas causas de invalidade. 

 

A faculdade conferida pelo n. º2 à parte vencedora, de interpor recurso relativamente a certas causas de invalidade em que tenha decaído, que limitada os processos impugnatórios de atos administrativos, não se deve confundir com o recurso a requerimento do recorrido do art. 636º do CPC. No entendimento de Gomes Canotilho e Mário Aroso de Almeida, este é subsidiariamente aplicável em contencioso administrativo, quer no âmbito dos processos impugnatórios (quando a parte vencedora não tenha usado o mecanismo previsto no art. 141º n. º2 do CPTA e se depare com recurso interposto pela parte contrária) quer no âmbito em que opere qualquer outro tipo processual em que não opere o regime especial de legitimidade ativa do preceito em causa. Não terá, no entanto, aplicação no contencioso administrativo, o disposto no art. 636º n. º3 do CPC, uma vez que esta está em consonância com o art. 665º/2 do CPC, que por sua vez é diverge com o disposto no art. 149º n. º4 do CPTA, que permite a produção de prova em sede de recurso.

 

O n. º4 do art. 141º do CPTA determina que terá legitimidade para recorrer da decisão de mérito proferida quem tenha ficado direta e efetivamente prejudicado pela decisão, apesar de não ter sido parte no processo. Este número reproduz a disposição do art. 631º n. º2 do CPC. Nesta linha de entendimento, Ac. do TCA Sul de 13 de março de 2008.

 

Conclusão

A legitimidade ativa no contencioso administrativo desempenha um papel essencial na garantia do acesso à justiça e na proteção dos direitos e interesses legítimos dos particulares, bem como dos interesses coletivos e difusos. Ao permitir que cidadãos, entidades representativas e organizações com interesses relevantes acionem os tribunais administrativos, assegura-se não apenas a defesa de posições jurídicas individuais, mas também a promoção da legalidade e da transparência na atuação da Administração Pública.

Esse regime, previsto no CPTA, reflete um equilíbrio entre a proteção de direitos individuais e o respeito ao interesse público, fortalecendo o Estado de Direito. A ampliação da legitimidade ativa, especialmente no que se refere a interesses coletivos, contribui para uma sociedade mais participativa e para uma Administração Pública mais responsável perante os cidadãos.

 

 

Bibliografia 

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição, 2017

 

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2.ª edição, 2013

 

Trabalho realizado por: 

Rita Eusébio, aluna n. º 67643, subturma 6