A legitimidade activa e o mérito da causa – um juízo de prognose

Beatriz Napoleão Bastos, n.º 66313, Subturma 6

    1. Introdução: a recepção da legitimidade activa no Contencioso Administrativo enquanto pressuposto processual

A legitimidade activa, no âmbito de um processo, é o critério para responder à questão “quem pode ser, em juízo, a parte que formula determinado pedido ao tribunal?”, “quem pode ser demandante em certa acção?”. É um pressuposto processual, pelo que a sua não verificação consubstancia uma excepção dilatória (alínea e) do número 4 do artigo 89.º do Código do Procedimento Administrativo, doravante CPTA), que por obstar ao conhecimento do mérito da causa por parte do Tribunal, conduz à absolvição do réu da instância (número 2 do referido preceito). O Norte da construção da Lei Administrativa sobre a legitimidade activa é o interesse no objecto do processo, como adiante será explanado. O critério do interesse no objecto permite vedar a acção administrativa a quem não seja parte no litígio nem possa ver lesado um interesse (com dignidade jurídica) pertencente à sua esfera enquanto particular, ou enquanto membro de uma comunidade.

Não se confunde, porém com o interesse processual. Este «consiste no interesse já não no objeto do processo mas no próprio processo em si, tendo o requerente de invocar não só um direito mas de achar-se o seu direito e situação tal que necessite do processo para sua tutela. (…) Esta dimensão encerra ainda um carácter prospectivo, ou seja, o interesse processual pressupõe um juízo comparativo sobre a situação em que a parte se encontrava antes da propositura da acção com aquela que existirá se a tutela for concedida».[1]

A doutrina entra, porém, em desacordo, tanto na configuração da própria substância do interesse no objecto, como no modo é recebido na ordem jurídica enquanto pressuposto processual. Este segundo ponto é precisamente o que pretendemos discutir no presente ensaio. É que o conceito do interesse no objecto está ligada, em linha recta, com a própria substância do litígio, a apreciar quando considerados reunidos os pressupostos processuais. E como tal, levanta-se a controvérsia da extensão dos poderes do Tribunal para apreciar a ilegitimidade do demandante, sem se pronunciar sobre o mérito da causa.

    2. Breve coordenada: do objectivismo ao subjectivismo

O entendimento clássico, que tinha a sua origem no modelo francês, era o de que o contencioso administrativo era de tipo objectivo por natureza, destinado à mera verificação da legalidade de uma actuação administrativa, sendo as partes em juízo consideradas como defensoras da legalidade e do interesse públicos. Os particulares não eram concebidos como sujeitos de direitos subjectivos e interesses próprios perante a Administração, mas sim como o próprio objecto da Administração, que por sua vez, enquanto “autoridade recorrida” auxiliava o tribunal no restabelecimento da legalidade. Não era um verdadeiro processo de partes. A Administração não contestava, respondia.

«A ideia de que o particular não estava em juízo para proteger os seus próprios direitos, lesados por uma actuação administrativa ilegal, mas sim movido por um “impulso altruísta” de defesa da legalidade e do interesse público era, em si mesma, um contrassenso» (cf. Vasco Pereira da Silva,O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo. Coimbra: Almedina, 2013, p. 256).

O Professor Vasco Pereira da Silva classifica este estádio na infância difícil do Contencioso Administrativo, a par da promiscuidade entre a Administração e a Justiça, enquanto trauma que até à actualidade deixou resquícios de repercussões.

Actualmente, vigorando o modelo subjectivista que concebe efectivamente uma relação jurídica entre os particulares e a Administração e lhe atribui dignidade processual, no que respeita à legitimidade é consensual afirmar que o panorama legislativo concede primazia ao princípio da igualdade das partes.

 

    3. O interesse no objecto como pilar da legitimidade activa

O critério geral para aferir a legitimidade activa de um sujeito é o que consta do artigo 9.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, encontrando concretizações específicas em função do objecto do processo (por exemplo, para a impugnação de actos administrativos, o artigo 55.º, para a impugnação de normas, o artigo 73.º, para a apreciação da validade de contratos, o artigo 77.º-A). E, genericamente, o núcleo deste critério é o interesse do sujeito, como confirma a anotação do Professor Mário Aroso de Almeida na sua anotação ao preceito, «o nosso artigo 9.º, n.º 1, unicamente identifica como parte legítima o sujeito da relação jurídica, remetendo para as disposições especiais do Código relativas aos diferentes meios processuais o enunciado das demais circunstâncias em que o interesse em agir pode justificar a necessidade de tutela judicial»[2].

 

Atentemos aos casos de interesses próprios em agir.

O número 1 do artigo 9.º do CPTA, estabelece a legitimidade em função de o sujeito (alegar) ser parte na relação material controvertida, afastando a possibilidade de vedar o acesso à justiça daquele que se veja lesado pela sua relação jurídica com a Administração. Naturalmente, não há maior interessado do que o titular da relação jurídica.

 

A alínea a) do número 1 do artigo 55.º do CPTA, configura a legitimidade activa para acção de impugnação de actos administrativos consoante o interesse pessoal e directo de que o sujeito alegue ser titular. Esta norma alarga o âmbito da legitimidade activa àqueles que, não sendo titulares da relação jurídica, sejam titulares de um interesse pessoal e directo que foi lesado, ainda que reflexamente por aquela relação, o que permite de algum modo desenhar uma relação material controvertida. Como indica o Professor Vasco Pereira da Silva a propósito da legitimidade, «do ponto vista da teoria do processo, constitui o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais».[3]

Relativamente ao conceito do interesse pessoal e directo, o Professor defende uma noção ampla segundo a qual a alegação de tal interesse opera mediante «a alegação da titularidade de um direito subjectivo (vide o artigo 9.º, n.º 1, do CPTA). Como se sabe, adopta-se aqui uma noção ampla de direito subjectivo público, de acordo com a doutrina da norma de protecção lida à luz dos direitos fundamentais, mas a idêntica conclusão se chegaria se se preferisse a classificação tripartida tradicional, pois a alegação da qualidade de parte, que aqui está em causa, engloba tanto os denominados direitos subjectivos (em sentido restrito, ou “'clássico”), como os interesses legítimos, como ainda os interesses difusos.»

 

O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29.10.2009 densifica o conceito de interesse pessoal e directo, indicando que o sujeito tem legitimidade quando ocorre uma situação de efectiva lesão actual que se repercute na sua esfera jurídica causando-lhe directa e imediatamente prejuízos, e que dela decorra uma real necessidade de tutela judicial, que justifique o meio impugnatório, não bastando um prejuízo futuro que seja bastante seguro ou provável.

O Professor Diogo Freitas do Amaral afirma que o interesse é directo quando o benefício resultante da anulação do acto recorrido tiver repercussão imediata no interessado. E que é pessoal quando a repercussão da anulação do acto recorrido se projectar na própria esfera jurídica do interessado.[4]

 

A alínea a) do número 1 do artigo 73.º do CPTA, numa lógica mais abrangente, atribui legitimidade activa para acção de impugnação de norma a «quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação».

 

As alíneas a) a g) do número 1 do artigo 77.º-A do CPTA igualmente conferem aos sujeitos legitimidade para os pedidos de apreciação da validade, total ou parcial, de contratos quando se enquadrem nas enumeradas hipóteses de interesse próprio no pedido.

 

Vejamos os casos de interesses difusos.

O número 2 do artigo 9.º do CPTA, confere legitimidade activa a título de acção popular ao Ministério Público, às autarquias locais, às associações e fundações defensora dos interesses em causa, e aos cidadãos, para a defesa de interesses difusos (enumerados no preceito a título não taxativo, enquanto valores e bens constitucionalmente protegidos), nos termos previstos na lei.

A expressão «nos termos previstos na lei» concretiza essencialmente uma remissão para a Lei 83/95, de 31 de Agosto, desencadeia duas ilações[5]. A primeira é a de que os cidadãos devem intentar a acção no gozo dos seus direitos civis e políticos (cfr. número 1 do artigo 2.º do diploma), que concretiza o artigo 52.º, número 3 da Constituição da República Portuguesa. Esta exigência afasta essencialmente o direito de acção popular aos sujeitos que estejam privados dos seus direitos civis e políticos. Veja-se o caso do artigo 164.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, que estabelece uma possível pena acessória de suspensão de direitos políticos, incluindo o consagrado no número 3 do artigo 52.º da Constituição da República Portuguesa, em caso de prática de crimes eleitorais, consoante a gravidade do facto. A segunda ilação é a legitimidade activa das associações e fundações, a título de acção popular, se cinge às suas atribuições estatutárias e de acordo com a sua incidência geográfica (cfr. número 2 do artigo 3.º do diploma).

 

Ora, os interesses difusos pertencem a uma colectividade indeterminada, sendo indivisíveis, e insusceptíveis de apropriação individual. Significa isto que a Lei Processual Administrativa não confina a legitimidade activa aos interesses pessoais e directos, consagrando hipóteses em que faz sentido que outros sujeitos e entidades possam agir, por se verificarem ingerências inadmissíveis em valores constitucionalmente protegidos, em nome da colectividade.

 

A alínea f) do número 1 do artigo 55.º e o número 2 do mesmo preceito concretizam nos termos acima explanados, a modalidade de acção popular, para a impugnação de actos administrativos. Tal sucede igualmente no plano da impugnação de normas, por força das alíneas b) e d) do número 1 do artigo 73.º, e no plano da apreciação da validade de contratos, por força da alínea h) do número 1 do artigo 77.º-A. Portanto, há uma remissão para o critério do interesse na acção popular.

 

    4. Juízo de prognose sobre o mérito da causa

Esclarecido o modo como o interesse no objecto é o centro do pressuposto processual da legitimidade activa, impõe-se agora o problema de saber como pode a existência deste pressuposto ser verificada. No fundo, trata-se indagar se basta alegar ser parte na relação material controvertida, se basta alegar a titularidade de um interesse pessoal e directo. O que está em causa é saber se o que releva para efeitos de legitimidade é a forma como o autor configura a relação jurídica material, ou se é a existência real de uma relação jurídica material.

Ora, numa posição de cariz subjectivista, o Professor Vasco Pereira da Silva defende uma leitura abrangente, segundo a qual a legitimidade se deverá reconduzir à identificação de posições subjectivas dos particulares, em nome do princípio da tutela jurisdicional efectiva. A doutrina e a jurisprudência nacional tendem a seguir uma orientação mais objectivista. O Professor Vieira de Andrade defende que a legitimidade para impugnar actos administrativos, à luz do artigo 55.º do CPTA, é conferida a titulares de interesses de facto, ainda que não invoque a titularidade de uma posição jurídica subjectiva lesada. O Professor Mário Aroso de Almeida defende que a fórmula “interesse directo e pessoal” se baseia não na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, sim nas consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor.

 

Concordamos com esta posição do Professor Vasco Pereira da Silva, no sentido de amplificação da legitimidade. No fundo, o problema é o da delimitação da legitimidade como pressuposto processual. É que a profunda apreciação pelo Tribunal do interesse tal como existe, extravasando os limites da apreciação do interesse tal como é configurado pelo autor, consubstancia em si uma apreciação antecipada do mérito da causa. Ora, não é admissível que o juiz aprecie o mérito da causa antecipada e parcelarmente, como forma de saber se de facto pode apreciar o mérito da causa integralmente e no momento devido.

Esta fusão (ou mais propriamente, confusão) dos poderes do Tribunal encontra um paralelismo noutro sector do Contencioso Administrativo – o das providências cautelares.

A providência cautelar é uma medida concedida pelo Tribunal com o intuito de garantir uma solução provisória para um litígio, que não pudesse ser garantida em tempo útil pelo processo principal, pela natural morosidade (periculum in mora) que é característica da tramitação de uma acção principal. Esta é a medida cuja opção é tida em vista por um processo cautelar. Caracterizam-se por serem instrumentais a um processo principal, provisórias e sumárias («o tribunal deve proceder a meras apreciações perfunctórias, baseadas num juízo sumário sobre os factos a apreciar, evitando antecipar juízos definitivos que, em princípio, só devem ter lugar no processo principal»[6]).

Um dos critérios fundamentais da atribuição de uma providência cautelar é o fumus boni iuris. Traduz-se na aparência de bom direito: «se o requerente pretende, ainda que a título provisório, que as coisas mudem a seu favor, sobre ele impende o encargo de faze prova perfunctória do bem fundado a pretensão deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicáveis os critérios edificados pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória do fumus boni iuris)».[7]

Para complementar esta remissão para a doutrina do processo civil, veja-se que, a este propósito, o Professor Miguel Teixeira de Sousa alude à verosimilhança da existência do direito acautelado sendo a probabilidade séria da existência desse direito apenas um meio para a atingir.[8] «O juiz tem de formar a convicção segura da existência do direito acautelado, o que implica que a mera justificação (ou seja, a prova que se basta com a verosimilhança da existência do direito acautelado) que é suficiente para decretar a providência cautelar […] é insuficiente para decretar a inversão do contencioso».[9]

Ora, se no âmbito do contencioso administrativo, na apreciação da legitimidade, a apreciação da legitimidade por parte do Tribunal extravasar o interesse configurado pelo autor, parece que o Juiz está analisar a aparência de bom direito ab initio, sem poder ainda conhecer do mérito da causa. Parece ser realizado um juízo de prognose sobre a procedência do pedido.

 

Concretizemos esta ideia com recurso a alguns exemplos.

Suponha-se que a Liga Portuguesa de Futebol Profissional proibiu um determinado clube de se inscrever nas competições profissionais na próxima época. Ora, um jogador desse clube pretende impugnar o acto administrativo, alegando que a decisão compromete irreversivelmente a sua carreira, retirando-lhe visibilidade e estatuto. No fundo, a alegação do autor configura um interesse pessoal e directo. À luz da densificação deste conceito feita pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, exposta supra, se o autor alega que a decisão coloca lhe coloca um dano irreversível, então o interesse é directo, porque o benefício que resulta da anulação do acto se repercute imediatamente no interessado, já que reverte do dano. E o interesse é pessoal porque, sendo o dano projectado na própria esfera jurídica do interessado, é natural que a repercussão da anulação do acto se projecte também.

O problema de saber se o dano efectivamente existe, se é imputável ao acto administrativo em apreço, e se é verdadeiramente irreversível, é então um problema atinente ao mérito da causa, não podendo ser analisado para efeitos de legitimidade, sob pena de se incorrer no óbice acima referido, de efectuar desde já um juízo de prognose sobre o mérito da causa.

 

Em contrapartida, um adepto que alegue que a decisão comprometeu o seu bem-estar físico e psicológico, de tal modo que começou a sofrer insónias pela ansiedade, embora alegue um interesse pessoal, porque se repercute na sua esfera jurídica, não alega um interesse directo, uma vez que nitidamente não comprova uma conexão causal imediata entre a decisão e todo o seu mal-estar, nem a anulação do acto tem repercussão imediata na sua esfera jurídica.

 

Suponha-se ainda que a empresa de material desportivo que patrocina esse mesmo clube alega que a decisão implicará uma inevitável quebra de receitas em publicidade e em venda de camisolas. Ora, o autor alega um interesse pessoal e directo. Questão diferente é a de saber se a empresa consegue fazer prova da ilegalidade da decisão com base neste fundamento e de que, efectivamente, é a ilegalidade dessa decisão que determina a quebra de receitas em publicidade e venda de camisolas.

 

Pode equacionar-se se o problema colide com o poder do juiz de conhecimento oficioso dos pressupostos processuais, isto é, se o juiz deve conhecer oficiosamente do interesse do autor no objecto do processo e, como tal, não estará dependente do modo como o demandante configura a acção. Poder-se-ia chegar à conclusão de que o juiz, não podendo negar legitimidade a um sujeito que, pela forma como configurou a acção, tem um interesse pessoal e directo, poderia por outro lado conhecer oficiosamente da evidente legitimidade que um sujeito invoque mas alegue erroneamente. Esta conclusão, numa primeira leitura parece comprometer o rigor do princípio do dispositivo. Porém, se nesta segunda situação, da matéria de facto se depreender inequivocamente a legitimidade, o juiz não estará a exercer nada mais do que os seus poderes de gestão processual, «promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação» (número 1 do artigo 7.º-A do CPTA).

 

    5. Considerações finais

Sem prejuízo de toda a construção efectuada pela doutrina e pela jurisprudência sobre o conceito de interesse pessoal e directo e sobre a titularidade da relação material controvertida – que são um verdadeiro pressuposto das conclusões que tomamos – parece-nos que a opção do legislador pela ênfase que coloca na configuração por parte do autor do seu interesse no objecto da acção, para efeitos de apreciação da legitimidade, não deve ser desconsiderada. Não só em nome do princípio da tutela jurisdicional efectiva, como também num sentido de separação entre a absolvição do réu da instância e a absolvição do réu do pedido.

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[1] Paes Marques, Francisco, A legitimidade processual activa no Contencioso Administrativo, in Comentários à Legislação Processual Administrativa, Volume I, 5.ª edição, agosto 2020, AAFDL Editora, pp. 725 e 726

[2] Aroso de Almeida, Mário, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos. Coimbra: Almedina, 2017.

[3] Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo. Coimbra: Almedina, 2013, p. 369

[4] Freitas do Amaral, Diogo, Direito Administrativo – Volume IV. Faculdade de Direito: Lisboa, 1988

[5] Aroso de Almeida, Mário, Manual de Processo Administrativo. Coimbra: Almedina, 2010, p. 226

[6] Aroso de Almeida, Mário, ob. cit., 2010, p. 443

[7] Aroso de Almeida, Mário, ob. cit., p. 478

[8] Teixeira de Sousa, Miguel, Manual de Processo Civil – Volume I. Lisboa: AAFDL, 2023 p. 591

[9] Teixeira de Sousa, Miguel, ob. cit., p. 614

BIBLIOGRAFIA:

Paes Marques, Francisco, A legitimidade processual activa no Contencioso Administrativo, in Comentários à Legislação Processual Administrativa, Volume I, 5.ª edição, agosto 2020, AAFDL Editora

Aroso de Almeida, Mário, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos. Coimbra: Almedina, 2017.

Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo. Coimbra: Almedina, 2013.

Freitas do Amaral, Diogo, Direito Administrativo – Volume IV. Faculdade de Direito: Lisboa, 1988.

Aroso de Almeida, Mário, Manual de Processo Administrativo. Coimbra: Almedina, 2010.

Teixeira de Sousa, Miguel, Manual de Processo Civil – Volume I. Lisboa: AAFDL, 2023.