Princípio da Livre Cumulabilidade de Pedidos

 

Princípio da Livre Cumulabilidade de Pedidos

O princípio da livre acumulação de créditos no contencioso administrativo português teve origem no rígido modelo de contencioso administrativo do século XIX e foi influenciado pelo sistema francês da época. Naquela altura, os procedimentos eram formalizados numa estrutura muito rígida e classificatória, o que obrigava os intervenientes a recorrer a procedimentos separados para diferentes pedidos, tornando a justiça administrativa mais morosa e complexa. O século XX, especialmente nas últimas décadas, assistiu a um movimento de reforma dos sistemas de justiça administrativa com o objectivo de promover o acesso à justiça e proporcionar uma protecção judicial mais eficaz. A evolução do Estado democrático de direito em Portugal após a promulgação da Constituição de 1976 intensificou a necessidade de meios processuais mais flexíveis e de proteções mais amplas aos cidadãos.

A aprovação do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) em 2002 significou uma mudança substancial. A partir de então, foi possível acumular pedidos no mesmo processo - algo que não era viável antes - o que tornou o sistema mais eficiente. A fragmentação das ações resultou em atrasos e decisões contraditórias; essa foi a lacuna que o CPTA veio retificar, permitindo que várias reivindicações relacionadas fossem apresentadas em um único processo.

Esta reforma é também impulsionada pelo direito europeu, principalmente pelos requisitos do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, que realça ainda mais a necessidade de garantir o acesso efetivo à justiça por parte dos cidadãos. O acúmulo de solicitações equivale a uma proteção pelo menos um pouco melhor, reduzindo o número de processos paralelos que devem ser executados, ao mesmo tempo que facilita a resolução mais rápida de disputas.

Ao contrário do passado, o nosso sistema jurídico actual não está estruturado para impor um sistema de tipicidade ou cláusulas de direitos de propriedade sobre os tipos de reclamações que podem ser apresentadas aos tribunais administrativos. A criação de tais tribunais por lei também garante a admissibilidade de qualquer reclamação, na medida em que a reclamação seja da competência desses tribunais.

De acordo com o artigo 2.º, n.º 1, todas as reclamações reconhecidas pelas regras gerais devem passar por procedimentos de avaliação judicial adequados e ter efeito vinculativo de coisa julgada. Assim, disposições como o artigo 2.º, n.º 2, e o artigo 37.º, n.º 1, têm caráter meramente ilustrativo e destinam-se a destacar os principais tipos de reclamações que podem ser objeto de processos administrativos. Estes artigos não fornecem uma lista fechada, mas sim uma lista indicativa, mas útil, para proporcionar uma melhor compreensão das principais questões que podem ser apresentadas a um tribunal administrativo para avaliação. O CPTA introduziu no processo administrativo o princípio da livre acumulação de pedidos. Este princípio é um corolário do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 4.º do CPTA e apoiado no artigo 268.º, artigo 5.º, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 2.º do CPTA.

De acordo com este princípio, diferentes tipos de reclamações perante o Tribunal Administrativo podem ser derivadas conjuntamente num mesmo processo, desde que exista uma conexão entre as reclamações, quer porque tenham a mesma causa de pedir, quer porque exista uma conexão. existe uma relação de dependência entre eles, até porque a sua origem depende da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação das mesmas normas (artigo 4.º, n.º 1). A enumeração de possíveis acumulações no Artigo 4, parágrafo 2, é apenas para referência. Em princípio, a acumulação de pedidos é um direito do interessado, que o interessado pode optar por exercer ou não. Contudo, é questionável se esse poder não se tornaria um ônus em pelo menos um caso: quando o interessado pretende substituir um ato administrativo positivo por outro ato de conteúdo diferente.

O estabelecimento do princípio da livre acumulação de pedidos significa que o disposto no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 1 do artigo 37.º é apenas exemplar e não exige que diferentes meios processuais correspondam a diferentes tipos de pedidos. Portanto, não é obrigatória a apresentação de ações separadas: esses tipos de reclamações podem ser combinados em um único processo. Assim, ao tratar de cada tipo de reclamação que pode ser intentada no Tribunal Administrativo, e ao referir-se à natureza declaratória, constitutiva ou denunciatória do processo, é necessário lembrar que no mesmo processo podem existir bens mistos que possam levantar diferentes tipos de reclamações desde que exista uma ligação juridicamente relevante entre elas.

Contudo, a cumulação de pedidos exige o cumprimento de alguns pressupostos processuais específicos. O CPTA e o Código de Processo Civil (CPC) estabelecem os seguintes requisitos para a cumulação de pedidos:

1. Compatibilidade substantiva (aplicável apenas à cumulação simples): os efeitos decorrentes dos pedidos devem ser compatíveis entre si. A falta de compatibilidade implica a ineptidão da petição inicial (artigo 193.º, n.º 2, do CPC, aplicado por força do artigo 1.º do CPTA).
2. Conexão objetiva: ao contrário do regime do CPC, que não exige conexão entre os pedidos, no CPTA a conexão é necessária. A conexão pode resultar de:
• Identidade de causa de pedir (artigo 4.º, n.º 1, alínea a), 1.ª parte, do CPTA);
• Relação de prejudicialidade ou dependência entre os pedidos (artigo 4.º, n.º 1, alínea a), 2.ª parte, do CPTA);
• Apreciação dos mesmos factos (artigo 4.º, n.º 1, alínea b), 1.ª parte, do CPTA);
• Interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou normas jurídicas (artigo 4.º, n.º 1, alínea b), 2.ª parte, do CPTA).
3. Compatibilidade processual: segundo o artigo 5.º, n.º 2, do CPTA, o tribunal deve ser materialmente competente para todos os pedidos cumulados. A falta de competência material implica a absolvição da instância em relação ao pedido para o qual o tribunal não é competente.

O artigo 5.º, n.º 1, do CPTA prevê que não há qualquer obstáculo à cumulação de pedidos que, isoladamente, seguiriam formas processuais distintas. Se um dos pedidos seguir uma forma especial e outro a forma comum, a forma a adotar será a especial. Isso também implica a necessidade de determinar o tribunal competente para apreciar todos os pedidos. O artigo 21.º do CPTA é claro sobre essa questão: se um tribunal superior for competente para um dos pedidos, esse tribunal será competente para apreciar todos os pedidos cumulados (artigo 21.º, n.º 1, do CPTA); se houver vários tribunais territorialmente competentes, o autor poderá escolher entre eles, salvo se algum dos pedidos for subsidiário ou dependente de outro, caso em que a ação deve ser proposta no tribunal competente para apreciar o pedido principal (artigo 21.º, n.º 2, do CPTA).

No caso de cumulação ilegal (falta de conexão entre os pedidos), a parte tem 10 dias para escolher qual pedido deverá ser apreciado (artigo 4.º, n.º 3, do CPTA), sob pena de absolvição da instância. Essa ilegalidade constitui uma exceção dilatória nos termos do artigo 89.º, n.º 1, alínea g), do CPTA. O artigo 4.º, n.º 4, do CPTA permite que sejam apresentadas novas petições no prazo de um mês a contar do trânsito em julgado.

Dessa forma, o artigo 4.º, n.º 1, e o artigo 47.º, n.º 1, ambos do CPTA, permitem três tipos de cumulação, de acordo com a sua estrutura: simples, alternativa e subsidiária. Na cumulação simples, o autor busca a procedência de todos os pedidos e a produção de todos os seus efeitos. Na cumulação alternativa, o autor também busca a procedência de todos os pedidos, mas pretende apenas alguns dos efeitos, a serem escolhidos por terceiros. Já na cumulação subsidiária, é formulado um pedido "secundário", que será apreciado apenas se o pedido principal for julgado improcedente. O artigo 4.º, n.º 2, do CPTA, por sua vez, concretiza o número anterior ao fornecer um elenco meramente exemplificativo (não se trata de um elenco fechado) de modalidades de cumulação.

Quanto ao momento da constituição da cumulação, esta pode ser inicial, quando ocorre desde a propositura da ação, ou sucessiva, quando se constitui em momento posterior (por exemplo, nos termos do artigo 63.º, n.º 1, do CPTA).

É importante distinguir entre cumulação real e cumulação aparente. Na cumulação real, há uma expressão económica distinta para cada pedido. Na cumulação aparente, a utilidade económica é única. O Professor Doutor Miguel Teixeira de Sousa propõe um critério prático para distinguir as duas: há uma cumulação aparente quando o pedido prejudicial pode ser transformado em causa de pedir do pedido dependente, pois a utilidade económica deste último não se distingue da do primeiro. O Professor Doutor Vasco Pereira da Silva também observa que o CPTA dá especial relevo às situações de cumulação aparente.

O Professor Doutor Mário Aroso de Almeida ensina que a cumulação de pedidos "é uma faculdade do interessado, que pode optar por exercê-la ou não". No entanto, surge a questão de saber se essa faculdade se transforma num ónus quando se busca a substituição de um ato administrativo positivo por outro ato de conteúdo diferente. Neste caso, incluem-se os atos administrativos de conteúdo ambivalente, que beneficiam uns e prejudicam outros. Um exemplo seria um ato de adjudicação de contrato público que favorece o adjudicatário, mas prejudica os demais concorrentes. Aqui, o interesse do impugnante só é satisfeito se o ato for substituído por outro que não incorra nas mesmas ilegalidades.

O artigo 47.º, n.º 2, alínea a), do CPTA permite a cumulação do pedido de condenação à prática de ato administrativo devido com o pedido de anulação ou declaração de nulidade de um ato administrativo já praticado. Esse mecanismo possibilita que o impugnante reaja de maneira adequada às componentes positiva e negativa do ato administrativo. No entanto, essa cumulação não é obrigatória, e o interessado é livre para se limitar à impugnação do ato de adjudicação. Se o interessado se limitar a fazer o pedido de condenação, corre o risco de que a ação não possa ser julgada procedente devido ao decurso do prazo de revogação do ato pela Administração, ainda que tal não impeça a admissibilidade da ação.

Assim, o princípio da livre cumulabilidade de pedidos reflete uma evolução do sistema jurídico português, atendendo à necessidade de simplificação processual, acesso ágil à justiça e proteção efetiva dos direitos dos cidadãos. Este princípio tornou-se central no contencioso administrativo atual, possibilitando a apresentação conjunta de pretensões anulatórias, constitutivas ou condenatórias, desde que interligadas, e promovendo uma justiça administrativa mais eficiente e menos onerosa.

 

Bibliografia:

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• SILVA, Vasco Pereira da. “O contencioso administrativo – Como ‘direito constitucional concretizado’ ou ‘ainda por concretizar’?” 1999.
• SILVA, Vasco Pereira da. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Almedina, 2009.
• SOUSA, Miguel Teixeira de. “Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo.” In: Cadernos de Justiça Administrativa, nº 34.

 

Rafaela Carvalho, nº66451, Turma A, subturma 6