A Responsabilidade Civil Pública da Administração no Contencioso Administrativo: Desafios e Perspectivas

 

A responsabilidade civil pública da Administração no contencioso administrativo continua a gerar debates de grande relevância, especialmente devido à percepção de que as decisões judiciais frequentemente desresponsabilizam a Administração, deixando direitos subjetivos dos particulares desprotegidos. Este tema, considerado um dos pilares de um Estado de Direito Democrático, é regulado pela Constituição da República Portuguesa (CRP), que consagra a proteção dos direitos fundamentais e prevê a responsabilização da Administração pelos danos causados. Contudo, questões relativas à coerência legislativa e à aplicação prática da responsabilidade civil ainda permanecem.

Nesse contexto, serão exploradas diversas abordagens doutrinárias sobre o tema, com uma contextualização do assunto, além de uma análise sucinta, mas clara, do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16 de janeiro de 2014, de forma a exemplificar esta problemática que aqui se procede a analisar.

Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, o debate sobre a efetiva concretização constitucional deste direito reflete traumas históricos no Direito Contencioso, exacerbados pela morosidade em ultrapassar conflitos de competência entre tribunais administrativos e judiciais. Esses problemas só começaram a ser mitigados após a reforma do contencioso administrativo de 2004 e a entrada em vigor da Lei n.º 67/2007, que estabeleceu um regime de responsabilidade civil extracontratual da Administração. Ainda assim, subsistem incoerências entre o regime jurídico adotado e a justiça administrativa em casos concretos.

Ora até 2004, a Administração respondia de forma fragmentada: pelos atos de gestão pública, perante tribunais administrativos; e pelos atos de gestão privada, perante tribunais judiciais. Essa distinção, baseada em uma divisão entre o ius imperii e atos administrativos, gerava soluções jurídicas conflitantes e frequentes dúvidas quanto ao tribunal competente, resultando em conflitos de jurisdição e denegação de justiça. Como defendido por Pereira da Silva, tal sistema era inadequado, pois as atuações administrativas, independentemente de sua natureza pública ou privada, visam à satisfação de necessidades coletivas, exigindo um tratamento legislativo uniforme.

A reforma de 2004 e a Lei n.º 67/2007 consolidaram a competência jurisdicional administrativa para todas as questões de responsabilidade civil pública, eliminando a distinção entre gestão pública e privada. Contudo, essa unidade jurisdicional não acompanhou uma verdadeira unificação substantiva do regime jurídico aplicável, conforme apontado por Mário Aroso de Almeida. O Professor argumenta que, em casos envolvendo entidades privadas investidas de prerrogativas de poder público, a distinção entre gestão pública e privada ainda tem relevância, o que contraria a posição de Pereira da Silva, que defende a total harmonização.

O Professor Mário Aroso de Almeida argumenta que, em casos envolvendo entidades privadas investidas de prerrogativas de poder público, a distinção entre gestão pública e privada ainda tem relevância. Ele defende que o artigo 4º, n.º 1, alíneas g), h) e i) do ETAF não elimina totalmente essa distinção, especialmente em situações em que a atuação das entidades privadas é regida por normas de Direito Administrativo. Este posicionamento contraria a tese de Vasco Pereira da Silva, que defende uma harmonização completa e a desnecessidade de manter regimes distintos, uma vez que as atividades da Administração, sejam elas de gestão pública ou privada, compartilham o mesmo objetivo de satisfação do interesse público.

Ainda nesse âmbito, o Professor Rui Medeiros complementa a análise destacando que a distinção entre gestão pública e privada é relevante apenas para determinar o regime aplicável às entidades privadas. Ele enfatiza que a aplicação das normas de Direito Administrativo às entidades privadas deve ser restrita a atos que envolvam o exercício de prerrogativas de poder público, como previsto no artigo 1º, n.º 5, da Lei n.º 67/2007. Assim, as entidades privadas só podem ser responsabilizadas administrativamente quando suas atuações estiverem diretamente relacionadas ao exercício de funções públicas.

O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16 de janeiro de 2014 ilustra as dificuldades na aplicação da responsabilidade civil pública. Este caso envolveu o Hospital de S. Marcos, condenado inicialmente a pagar 450.000 euros pela alegada negligência médica que resultou em paralisia cerebral permanente de um recém-nascido. O STA revogou a decisão do Tribunal Central Administrativo do Norte, que havia aplicado o regime de responsabilidade civil contratual do Código Civil, considerando que a relação entre o hospital e os utentes do Serviço Nacional de Saúde é regida por normas de Direito Público. No entanto, o STA afastou também a aplicação do art. 493º, n.º 2, do Código Civil, que estabelece presunção de culpa para atividades perigosas, argumentando que a cesariana não é uma cirurgia perigosa. Esta posição foi criticada, uma vez que a doutrina majoritária, representada por Antunes Varela e Pires de Lima, considera qualquer procedimento cirúrgico como uma atividade intrinsecamente perigosa.

No que respeita à ilicitude, o STA concluiu que não houve infração das leges artis ou do dever geral de cuidado, baseando-se no laudo do Instituto de Medicina Legal, que não identificou nexo causal direto entre a atuação do hospital e os danos sofridos. Contudo, tal conclusão foi contestada, dado que o hospital não apresentou prova suficiente de que atuou com diligência e não demonstrou que o evento danoso foi inevitável. A falta de vigilância adequada durante o trabalho de parto foi apontada como uma conduta negligente, reforçando a tese de responsabilidade do hospital.

O debate doutrinário sobre a distinção entre gestão pública e privada reflete-se neste caso. Vasco Pereira da Silva sustenta que a unificação dos regimes é essencial para garantir a tutela efetiva dos direitos, enquanto Mário Aroso de Almeida defende que determinadas situações justificam a manutenção de regimes distintos. Este desacordo é exemplificado pela interpretação divergente do art. 4º, n.º 1, alínea h), do ETAF, que delimita a competência administrativa em casos de responsabilidade extracontratual envolvendo entidades privadas no exercício de prerrogativas de poder público.

Este acórdão do STA, revela também as fragilidades do sistema atual de responsabilidade civil pública, que ainda enfrenta dificuldades em harmonizar os critérios substantivos e processuais. A falta de coerência nas decisões judiciais contribui para a percepção de desresponsabilização da Administração, comprometendo a credibilidade da justiça e a proteção dos direitos dos particulares. Como defendido por Pereira da Silva, a adoção de um regime unificado, que elimine distinções artificiais entre gestão pública e privada, é essencial para assegurar uma estrutura jurídica mais coesa e eficaz.

Ainda assim, a posição de Mário Aroso de Almeida, que reconhece a relevância da distinção em situações específicas, deve ser também considerada, sobretudo no contexto de entidades privadas que exercem funções públicas. Essa perspectiva destaca a importância de um equilíbrio entre a uniformização e o reconhecimento de particularidades nos casos concretos.

Portanto, o futuro da responsabilidade civil pública em Portugal depende de uma evolução legislativa e interpretativa que assegure maior clareza e segurança jurídica, promovendo uma verdadeira tutela dos direitos fundamentais e um funcionamento mais eficiente da Administração. O caso analisado demonstra que a busca por justiça efetiva requer um compromisso contínuo entre doutrina, jurisprudência e legislação para superar os desafios remanescentes e fortalecer o sistema jurídico no âmbito da responsabilidade civil pública.

                                                                                                                Ana Catarina Pereira nº 62973

Fontes consultadas:

· ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 4ª edição, Almedina, 2020.

· ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 10ª edição, Almedina, 2009.

· SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise- ENSAIO SOBRE AS ACÇÕES NO NOVO PROCESSO ADMINISTRATIVO, 2ª edição atualizada, Almedina, 2013.

· Código Civil Português, atualizado até à Lei n.º 46/2023, de 17/08.

· Constituição da República Portuguesa, atualizada até à Lei Constitucional n.º 1/2005.

· Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, atualizado até ao Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28/08.

· Lei 67/2007 atualizado até à Lei n.º 31/2008, de 17/07, Diário da República n.º 251/2007, Série I de 2007-12-31, Assembleia da República.

· Decreto-Lei n.º 48051, Diário do Governo n.º 271/1967, 1º Suplemento, Série I de 1967-11-21, Ministérios do Interior e da Justiça.