Breve Análise do Artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Ficais
1. Introdução
Este trabalho pretende debruçar-se sobre como é atualmente feita a delimitação da amplitude da competência material dos Tribunais Administrativos, que sofreu uma transformação com a Reforma de 2015.
Esta competência dos Tribunais Administrativos é atribuída, amplamente, pelo artigo 212.º nº3 da Constituição da República Portuguesa e pelo artigo 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. O que concede extrema importância ao artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, por permitir uma restrição desta competência que poderia tornar-se excessiva.
Vamos assim dissecar este artigo 4.º e perceber que litígios cabem ou não no âmbito dos Tribunais Administrativos.
2. A Competência Material dos Tribunais Administrativos
Os Tribunais Administrativos têm a sua competência limitada pelas causas que lhe são atribuídas, definindo o artigo 212.º nº3 da CRP e o artigo 1.º do ETAF, o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, “ações e recursos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Temos assim a regra básica da delimitação da competência jurisdicional dos Tribunais Administrativos. Estes tribunais são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo a reserva material de jurisdição nessas matérias, a não ser que a lei atribua a competência a outra jurisdição.
O legislador adota uma perspetiva muito ampla, entendendo que todas as questões sobre o exercício da função administrativa pertencem ao Contencioso Administrativo, afastando as ideias de que estaríamos perante um contencioso do poder, do ato administrativo e de uma relação especial.
Os Professores Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida têm defendido a natureza absoluta da reserva material de jurisdição, só podendo ser atribuído o julgamento de litígios materialmente administrativos aos Tribunais Administrativos.
Em defesa da natureza relativa temos os Professores Sérvulo Correia e Jorge Miranda, que permitem desvios ao critério material da natureza da relação jurídica controvertida quanto estejamos perante obstáculos intransponíveis, ligados à insuficiência dos Tribunais Administrativos. Assim, o artigo 212.º nº3 da CRP não pretende consagrar uma reserva de competência absoluta dos Tribunais Administrativos, mas antes a abolição do caráter facultativo da jurisdição administrativa.
A doutrina que tem tido o acolhimento da Jurisprudência do Tribunal Constitucional e do Supremo Tribunal Administrativo é a de que o perímetro natural da jurisdição administrativa pode ser alterado desde que não constitua uma ofensa à lei constitucional. Podemos assim observar tribunais comuns com algumas competências administrativas e Tribunais Administrativos com algumas competências em matérias de direito comum.
Importante mencionar que, em 2004, o artigo 4.º da ETAF entendia que os Tribunais Administrativos apenas eram competentes quando tivéssemos como resultado a responsabilidade administrativa. Ora, o Professor Vasco Pereira da Silva dizia que a competência da regulação do caso depender do seu resultado não fazia qualquer sentido, visto a regra ser que a competência é prévia, ou seja, não se pode esperar pela decisão final para se decidir se o tribunal é ou não competente. A Reforma de 2015 procurou resolver este problema ao estabelecer que a competência era sempre da justiça administrativa.
O artigo 4.º do ETAF estipula assim que todas as relações administrativas podem ser pedidas ao tribunal e podem ser cumuladas, concretizando o princípio da livre cumulabilidade de pedidos. Os pedidos podem ser cumulados se se estabelecer entre eles uma certa relação de conexão que justifique a cumulação. Hoje em dia, são raras as ações simples, sendo tudo enquadrado de forma cumulativa e decidindo o juiz sobre realidades complexas.
3. O nº1 do Artigo 4.º do ETAF
Dentro das alíneas do artigo 4.º nº1 do ETAF podemos encontrar temas comuns: a alínea a) trata de direitos e interesses de natureza jurídico-administrativa; as alíneas b), c) e d) tratam do contencioso dos atos administrativos e regulamentos, e têm por objeto a sua fiscalização; a alínea e) refere o contencioso dos contratos administrativos, considerando-se um contrato administrativo aquele que tem notas de administratividade (artigo 6.º nº1 CPP); as alíneas f), g) e h) versam sobre o contencioso da responsabilidade civil extracontratual; as alíneas i), j), k), l), m) e n) tratam de outras situações expressamente incluídas no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal; e a alínea o) versa sobre situações que não estão previstas expressamente.
Visto o quadro geral das alíneas do nº1 do artigo 4.º do ETAF, vamos agora analisar algumas mais a fundo.
Para o Professor Mário Aroso de Almeida, a alínea a) estabelece uma articulação entre a “tutela de direitos fundamentais” e as outras situações jurídicas subjetivas fundadas em “normas de direito administrativo” para estender essa tutela. Temos de analisar a natureza administrativa das relações jurídicas em que se inserem as situações jurídicas em causa.
Diferenciemos agora as alíneas b) e c). Enquanto a alínea b) refere-se a órgãos da Administração Pública, a alínea c) refere órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública. É essa a verdadeira diferença entre as duas alíneas: a alínea c) trata dos órgãos do Estado que não estão integrados na Administração Pública.
Quanto à alínea e), esta remete para a jurisdição administrativa a apreciação dos litígios relativos a contratos administrativos, nas cinco espécies[1] em que a figura se desdobra no ordenamento jurídico português (artigo 280.º nº1 CCP). Mas, ao referir contratos celebrados nos termos da contratação pública, o âmbito da jurisdição é mais amplo que as categorias de contratos públicos. É assim necessário recorrer, não só, ao critério da natureza administrativa, mas também ao critério da submissão a regras de contratação pública, para evitar ambiguidades na delimitação da jurisdição administrativa.
O Professor Vasco Pereira da Silva tece uma crítica quanto à distinção entre contratos públicos e os demais contratos. Para o Professor, não faz sentido a expressão “contratos administrativos” seguida de “quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública”. Esta formulação resulta da União Europeia, que quis estabelecer um regime comum para todos os contratos da função administrativa, pelo que procedeu à sua uniformização.
Da alínea f) podemos retirar que os Tribunais Administrativos têm competência para apreciar todos os litígios com base em responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público. Importa mencionar o artigo 4.º nº4 alínea a), que exclui as ações em que a causa de pedir seja um facto ilícito imputado a um juiz dos Tribunais Judiciais no exercício da sua função de julgar, por erro judiciário, da jurisdição administrativa. A distinção entre atuação de gestão pública e atuação de gestão privada não tem relevância no plano processual. O artigo 4.º nº4 alíneas c) e d) excluem também da jurisdição administrativa a apreciação de litígios relativos à fiscalização da legalidade dos atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça e dos atos do Conselho Superior da Magistratura e do seu Presidente[2].
Apesar da exceção do artigo 4.º nº4 alínea a), a alínea g) do nº1 estabelece que os Tribunais Administrativos também julgam as ações de responsabilidade propostas contra os “titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos”.
As alíneas f) e g) parecem assim incluir na jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que tenham por objeto a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, incluindo os danos decorrentes da sua atividade de “gestão privada”. Apesar deste alargamento, a alínea h) vem limitar o conhecimento dos Tribunais Administrativos sobre as ações de responsabilidade de sujeitos privados, não tendo desaparecido totalmente a diferença de regimes substantivos de responsabilidade civil em função do caráter público ou privado da atuação administrativa danosa.
A alínea h) demonstra que, para a atuação de entidades privadas que a lei confere a titularidade de prerrogativas do poder público ou que são reguladas pelo Direito Administrativo, a distinção entre atuação de gestão pública e atuação de gestão privada tem, não só, relevância no plano substantivo, mas também no plano processual. Assim, quanto às entidades privadas com poderes públicos ou reguladas pelo Direito Administrativo, apenas os litígios de responsabilidade civil extracontratual emergente das atividades de gestão pública cai no âmbito dos Tribunais Administrativos.
A Reforma de 2015 atribui à jurisdição administrativa os litígios decorrentes de situações de via de facto, através da alínea i). Importa, no entanto, compreender a sua extensão, determinando os conceitos de “via de facto” e de “sem título que as legitime”. Apenas os litígios de natureza claramente administrativa, que têm por objeto pretensões de restituição e restabelecimento de situações enquadradas no exercício do poder administrativo[3], cabem nesta alínea.
Com a Reforma de 2015, a alínea j) torna claro que se pretende atribuir a jurisdição administrativa aos litígios entre pessoas coletivas públicas, emergentes de relações jurídico-administrativas. Os Tribunais Judiciais serão assim competentes nos litígios entres estas, aos quais sejam aplicáveis normas de direito privado.
Tal como acontece com a alínea a), a alínea j) acaba por não ter relevo autónomo, segundo o Professor Mário Aroso Almeida, uma vez que ou nos remete para as alíneas b) ou e), ou nos remete para a alínea o), em cuja aplicação se dilui.
A alínea k) reserva para a jurisdição administrativa a competência quanto a litígios que promovam a prevenção, cessação e reparação de violações que resultem da atuação de entidades públicas contra a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado. Esta alínea prescinde de um critério material de delimitação entre atuações de gestão pública e atuações de gestão privada das entidades públicas, adotando um critério objetivo da natureza da entidade demandada.
Para o Professor Mário Aroso de Almeida é claro que o propósito do preceito é ampliar o âmbito das competências da jurisdição administrativa em matéria ambiental. Deste modo, apenas estão excluídas do âmbito dos Tribunais Administrativos as ações dirigidas aos valores da alínea k) que não representem o exercício de funções materialmente administrativas, nem sejam disciplinadas por normas administrativas. É adotado o mesmo critério da alínea f), inspirado no mesmo propósito de simplificação.
A alínea l) foi outro dos alvos da Reforma de 2015. Desde 1979, que os litígios de mera ordenação social cabiam aos Tribunais Judiciais, mesmo que fossem de natureza administrativa. Esta decisão baseou-se na escassez dos recursos dos Tribunais Administrativos naquela altura. Tendo em conta as limitações dos Tribunais Administrativos, que ainda hoje não conseguiriam suportar todos os processos do ilícito de mera ordenação social, consagra-se em 2015 uma “solução meio termo”. Atribui-se assim aos Tribunais Administrativos o poder de fiscalizarem as impugnações de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação, por violação de normas em matéria de urbanismo.
E se estas decisões não tiverem sido impugnadas? Parece que o legislador não quis atribuir uma competência genérica aos Tribunais Administrativos nesta matéria. Logo, não poderíamos presumir a competência, tendo esta de ser atribuída pela lei, o que não se verifica.
Para concluir o nº1 do artigo 4.º, o legislador consagrou a alínea o), uma cláusula aberta, para alargar o âmbito da jurisdição administrativa a casos que não se enquadrem em nenhuma das alíneas anteriores. A alínea o) acaba por consolidar o artigo 212.º nº3 da CRP, que estabelece uma reserva material de jurisdição, sendo que as normas do artigo 4.º que afastam este critério constitucional devem ser vistas como normas especiais em relação a esse critério, prevalecendo sobre ele para ampliarem ou restringirem o âmbito da jurisdição.
O preceito faz apelo a um critério material, o de o litígio versar sobre uma relação jurídica administrativa, tendo assim de ser estabelecido quando uma relação jurídica é administrativa. Uma relação jurídica é administrativa sempre que seja o Direito Administrativo que lhe atribua relevância. O Professor Mário Aroso de Almeida estabelece o conceito de relação jurídica administrativa como a relação a que são “aplicáveis normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada.”.
As situações incluídas no âmbito da jurisdição administrativa, por força da alínea o), são, por exemplo: aquelas que dizem respeito à atribuição de indemnizações em virtude da imposição de sacrifícios por razões de interesse público (pode ser derrogada por disposições especiais); as respeitantes a litígios entre privados emergentes da violação de vínculos jurídico-administrativos, referidos no artigo 37.º nº3 do CPTA; as que abrangem litígios inter-administrativos no âmbito de relações jurídicas paritárias ou de cooperação entre entidades públicas, quando as pretensões sejam sustentadas por normas de Direito Administrativo ou por atos jurídicos praticados ao abrigo deste direito.
4. As Exceções ao Âmbito da Jurisdição Administrativa
Analisadas as situações a que o artigo 4.º nº1 do ETAF atribui a jurisdição administrativa, cabe analisar as exceções referidas no mesmo artigo.
Estipulando a Constituição que os Tribunais Judiciais são competentes nos litígios em matéria cível e criminal, estes ficam, desde logo, excluídos do âmbito da jurisdição administrativa. Também a matéria em controlo jurisdicional da observância da legalidade financeira da atividade administrativa está excluída, sendo atribuída ao Tribunal de Contas, cujos poderes incidem sobre a generalidade da atividade de gestão relativa às receitas e despesas públicas
O artigo 4.º do ETAF contém, no nº3 e nº4, um conjunto de previsões que identificam os litígios que se encontram excluídos do âmbito da jurisdição administrativa. O nº3 limita-se a aplicar o critério do artigo 212.º nº3 da CRP, excluindo do âmbito da jurisdição administrativa os litígios que não têm natureza administrativa. Faz assim uma delimitação pela negativa da jurisdição administrativa. Por outro lado, o nº4 faz verdadeiras restrições ao critério mencionado, excluindo do âmbito da jurisdição administrativa litígios que, sem o nº4, estariam incluídos nesta.
A exclusão da alínea a) do nº3 justifica-se pela circunstância de se atribuir aos Tribunais Administrativos o julgamento das ações de responsabilidade pelos danos causados no exercício das funções política e legislativa (artigo 4.º nº1 alínea f) do ETAF), logo faz sentido uma alínea para afastar os atos praticados nos exercícios dessas funções da jurisdição administrativa.
Importa, no entanto, perguntar quando devemos entender que estamos perante um ato que exprima o exercício da função política. Não encontrando explicitamente o conceito na legislação, temos de recorrer à doutrina e jurisprudência. É adotado, pela generalidade, um conceito restrito, limitando os atos praticados no exercício da função política à atividade dos órgãos superiores do Estado que determina os fins essenciais da comunidade. Temos, no entanto, de recorrer a um conceito restrito sob pena de não separarmos a função política da função legislativa, impedindo que a categoria seja alargada além dos limites próprios da função política e precavendo a frustração dos fins do Estado de Direito.
A alínea b) afasta da jurisdição administrativa os litígios que tenham por objeto a impugnação de decisões jurisdicionais de tribunais de outras ordens judiciais, visando assegurar a separação das jurisdições, em oposição à alínea c) do nº1.
A alínea c) já não tem, no entanto, o intuito de afastar completamente a jurisdição administrativa da resolução de alguns litígios, mas antes restringir o seu alcance. A alínea retira assim aos Tribunais Administrativos a competência para impugnar atos de natureza administrativa relativos ao inquérito e à instrução criminais e ao exercício da ação penal, o que se justifica pela tradição numa matéria cujo julgamento pertence constitucionalmente à jurisdição comum.
De igual maneira, as alíneas c) e d) do nº4 retiram à jurisdição administrativa a fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura, pelo Respetivo Presidente e pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, o que é justificado por razões constitucionais.
A revisão feita ao ETAF pela lei nº114/2019, acresceu a alínea e) ao nº4 do artigo 4.º, passando assim a estar excluída da jurisdição administrativa e fiscal a competência para a apreciação de litígios decorrentes da prestação e fornecimentos de serviços públicos essenciais, incluindo a cobrança coerciva, incluindo a cobrança coerciva.
Importante mencionar ainda a posição do Professor Vasco Pereira da Silva que entende que o nº4 introduz exceções à regra que não têm razão de ser.
A alínea a) põe a questão do erro judiciário à parte, no entanto, se há responsabilidade civil, esta deve ser da competência do Tribunal Administrativo. Restringe o alcance da alínea f) do nº1.
A alínea b) tem influência italiana, ao atribuir os contratos laborais administrativos à competência dos Tribunais Administrativos. A realidade é que o direito italiano eliminou a disposição em 2005, passando as relações laborais administrativas a serem julgadas pelos Tribunais Judiciais, isto porque os funcionários da administração eram considerados como trabalhadores públicos e julgados no Tribunal Judicial, mas os seus colegas com funções de inspeção ou de controlo já estavam na competência do Tribunal Administrativo.
Esta alínea demonstra assim uma dualidade jurisdicional, dependendo se o litígio decorrer de um vínculo de emprego público ou de contrato público. Quanto aos litígios decorrentes de um vínculo de emprego público, a sua jurisdição está atribuída aos Tribunais Administrativos. Os litígios decorrentes de um vínculo de contrato público têm a sua jurisdição restrita aos Tribunais Judiciais por força do artigo 211.º nº1 da CRP. O Professor Vasco Pereira da Silva crítica assim esta dualidade por estabelecer uma “esquizofrenia jurisdicional” na contratação pública, defendendo por isso a transferência para a jurisdição administrativa e fiscal de todo o contencioso laboral administrativo. O legislador português devia estabelecer um critério razoável para as relações especiais, criando um tribunal especializado dentro da função administrativa, como acontece no direito alemão.
Quanto à alínea c), o Professor questiona porque é que um órgão administrativo que comete uma ilegalidade não pode ser julgado pelos Tribunais Administrativos. A mesma questão se coloca quando à alínea d). Se os atos praticados pelo Presidente da República no âmbito da função administrativa vão para os Tribunais Administrativos, porque é que não se verifica o mesmo nestes casos?
A alínea d) surge com a Reforma de 2019 e vem regular as relações de consumo, como a água e a eletricidade. De um momento para o outro, estes inúmeros processos encheram os Tribunais Judiciais, quando, na realidade, o contencioso do consumo é materialmente administrativo.
As alíneas c) e d) introduzem restrições ao âmbito das alíneas a) e b) do nº1 do mesmo artigo.
Estas exceções acabam assim por gerar erros, resultado do Estatuto que é um “diploma fraco”, como referido pelo Professor Vasco Pereira da Silva.
5. Considerações Finais
O artigo 4.º do ETAF é de extrema importância para a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, tendo a Reforma de 2015 acabado com a questão da articulação do artigo 1.º nº1 do ETAF e do artigo 212.º nº3 CRP, remetendo agora o primeiro para o artigo 4.º. É importante compreender o artigo 4.º no seu tudo para se conseguir interpretar os casos em que os Tribunais Administrativos são chamados a julgar.
Cada reforma buscou ampliar e esclarecer o âmbito de jurisdição administrativa, mas também tiveram como resultado pontos mais controversos entre a doutrina, que continuam a ser discutidos e a sustentar os desejos de uma nova reforma.
Apesar dos desafios, o artigo 4º do ETAF revela ser de extrema importância para uma maior facilidade de identificação dos litígios abrangidos pelos Tribunais Administrativos, tendo limites muito ténues que merecem uma análise cuidada.
Bibliografia:
SILVA, Vasco Pereira da; (2013); ‘’O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo’’; Edições Almedina; 2ª edição
ALMEIDA, Mário Aroso de; (2016); “Manual de Processo Administrativo”; Edições Almedina; 2ª edição
ANDRADE, José Vieira de; (2021); “A Justiça Administrativa – Lições”; Edições Almedina; 19ª edição
Trabalho realizado por: Ana Silvestre
Subturma 6 (66389)
[1] As cinco espécies dos contratos administrativos podem dividir-se em três grandes grupos: os contratos administrativos por natureza; os contratos administrativos por determinação da lei; os contratos administrativos por qualificação das partes.
[2] Estes são órgãos públicos que não pertencem à Administração Pública, sendo que as suas atuações estariam sobre o âmbito da jurisdição administrativa não fosse a exceção em causa.
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